Servizi digitali, modelli di IA generativa e riparto di competenze tra AGCM e Agcom: il parere ex art. 27, comma 6, Codice del consumo non è dovuto quando la condotta ricade nell’orbita del Digital Services Act

Massima
Quando la condotta contestata a un prestatore che offre un sistema di intelligenza artificiale generativa via Internet investe obblighi di trasparenza, informazione e correttezza propri dell’ecosistema dei servizi digitali e del Digital Services Act, non sussistono i presupposti per l’espressione del parere di Agcom all’AGCM ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del consumo, poiché la fattispecie non rileva come mera pratica commerciale scorretta in un settore assoggettato a vigilanza consultiva dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, ma come possibile violazione della normativa di settore rispetto alla quale la stessa Agcom opera quale autorità competente e Coordinatore dei servizi digitali per l’Italia. In tale prospettiva, il sistema di IA che interroga il web in modo generalista, aggrega contenuti di terzi, li integra nelle proprie conoscenze e restituisce all’utente un output unitario sintetico svolge, in termini funzionali, attività di intermediazione informativa riconducibile al perimetro del DSA.

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1. Premessa: il significato sistematico del provvedimento

La delibera in esame presenta un rilievo che va ben oltre il singolo procedimento avviato nei confronti di Mistral AI sas. Il suo interesse non sta, infatti, nell’accertamento di una pratica commerciale scorretta in senso stretto, che il provvedimento non compie, bensì nella delimitazione del perimetro di competenza tra AGCM e Agcom allorché la condotta contestata sia veicolata tramite Internet e riguardi un sistema di intelligenza artificiale generativa che opera, in concreto, quale strumento di accesso, organizzazione e rielaborazione di informazioni disponibili online. Il cuore della decisione risiede proprio qui: Agcom afferma che, in una simile ipotesi, non si è più nel terreno del mero parere consultivo previsto dall’art. 27, comma 6, del Codice del consumo, ma in quello della competenza propria dell’Autorità quale Coordinatore dei servizi digitali per l’Italia.

La pronuncia si segnala, pertanto, per la sua capacità di collocare i modelli di IA generativa entro il nuovo ecosistema normativo europeo dei servizi digitali, evitando che fenomeni tecnologicamente nuovi vengano trattati solo con categorie tradizionali di diritto dei consumatori. L’Autorità non nega che possano esistere profili di scorrettezza commerciale, ma afferma che, quando tali profili si intrecciano con obblighi di trasparenza, comunicazione e non manipolazione propri del DSA, il punto di osservazione giuridicamente corretto diventa quello della normativa di settore, e non più quello del semplice raccordo consultivo tra autorità. In questa scelta metodologica si coglie il principale pregio della delibera.

2. La vicenda procedimentale e l’oggetto della richiesta di parere

L’AGCM, con nota del 7 novembre 2025, ha richiesto ad Agcom il parere previsto dall’art. 27, comma 6, del Codice del consumo in relazione al procedimento PS12968, avviato il 3 giugno 2025 nei confronti di Mistral AI sas. Secondo quanto riportato nella comunicazione di avvio trasmessa all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la società, tramite il sito raggiungibile dal dominio indicato e tramite l’app “Le Chat by Mistral AI”, non avrebbe informato gli utenti in maniera sufficientemente chiara, immediata e intellegibile del rischio di “allucinazioni”, vale a dire della possibilità che il sistema generi output inesatti, fuorvianti o inventati. L’AGCM prospettava, quindi, una possibile violazione degli artt. 20, 21 e 22 del Codice del consumo, ritenendo essenziale, ai fini di una decisione commerciale consapevole, l’informazione relativa alla non piena affidabilità dell’output generato dal modello.

La delibera ricostruisce con precisione il contenuto di tale prospettazione. Da un lato, si evidenzia che le avvertenze sul rischio di errori o contenuti inventati non comparirebbero nelle finestre di dialogo del servizio né nelle pagine di primo contatto con l’utenza; dall’altro, si sottolinea che informazioni di segno analogo sarebbero sì presenti nel “centro assistenza” e nei “Terms of Service”, ma in modo frammentato, difficilmente raggiungibile e soltanto in lingua inglese o francese. L’AGCM riteneva, quindi, che tale omissione informativa potesse falsare la scelta del consumatore sia rispetto all’utilizzo del servizio in sé, sia rispetto alle decisioni adottate a valle degli output ricevuti, specie in ambiti sensibili come salute, finanza o diritto. Agcom prende atto di questa ricostruzione, ma non la affronta come questione da valutare ai fini del parere consultivo: la riqualifica, invece, come possibile fattispecie rientrante nella disciplina dei servizi digitali.

3. Il passaggio decisivo: dalla pratica commerciale scorretta alla possibile violazione della normativa di settore

Il tratto più innovativo del provvedimento consiste nello spostamento del baricentro giuridico della vicenda. Agcom osserva che la condotta segnalata non può essere letta soltanto in termini di omissione informativa rilevante ai sensi del Codice del consumo, ma presenta una connessione strutturale con il quadro normativo europeo che governa i servizi digitali. In particolare, l’Autorità richiama il Digital Services Act, il decreto-legge n. 123 del 2023, convertito con modificazioni dalla legge n. 159 del 2023, nonché la modifica della legge n. 249 del 1997, che ha inserito tra le competenze di Agcom la funzione di Coordinatore dei servizi digitali e i relativi poteri previsti dal regolamento europeo. Da ciò la conclusione che, ove le condotte contestate coinvolgano obblighi di trasparenza e correttezza propri del DSA, il caso non può essere trattato come una semplice richiesta di parere proveniente da altra autorità, ma ricade nell’area di vigilanza propria di Agcom.

Sotto il profilo sistematico, la scelta appare pienamente condivisibile. Il parere ex art. 27, comma 6, del Codice del consumo presuppone, infatti, che l’AGCM stia esercitando la propria competenza primaria in materia di pratiche commerciali scorrette e che Agcom sia chiamata a esprimersi per il solo fatto che la pratica riguarda un settore nel quale essa esercita funzioni di regolazione o vigilanza. Ma quando la fattispecie prospettata coincide, o comunque interferisce in modo diretto, con obblighi specifici posti dal diritto dei servizi digitali e con poteri che il legislatore nazionale ha affidato ad Agcom quale DSC, il modulo consultivo cede il passo alla competenza propria. La delibera, in questa prospettiva, opera una vera qualificazione giuridica del caso, affermando che la sua natura sostanziale prevale sulla forma procedimentale con cui esso è stato inizialmente sottoposto all’Autorità.

4. La costruzione funzionale di Mistral come servizio intermediario ai sensi del DSA

Un passaggio di grande rilievo teorico è quello in cui Agcom, valorizzando anche il considerando 119 dell’AI Act, afferma che Mistral realizza, in termini funzionali, l’attività propria di un motore di ricerca fondato sull’intelligenza artificiale generativa. La delibera descrive il sistema come un meccanismo che interroga il web in modo generalista, raccoglie e aggrega risultati provenienti da fonti terze, integra tali risultati nelle proprie conoscenze e restituisce all’utente un output unico, sintetico e personalizzato. Da qui la conclusione che Mistral non si limita a generare testo, ma svolge una funzione di intermediazione informativa, ponendosi come portale di accesso al sapere digitale e sostituendosi progressivamente all’interfaccia tradizionale del motore di ricerca. In quanto tale, esso rientrerebbe nel perimetro di applicazione del DSA, da interpretarsi in chiave tecnologicamente neutra.

Questo segmento della motivazione è probabilmente il più importante dell’intero provvedimento. L’Autorità compie, infatti, un’operazione di qualificazione funzionale che ha implicazioni ben più ampie del caso concreto. Essa afferma che i sistemi di IA generativa, quando operano come mediatori cognitivi tra contenuti online e destinatario finale, non possono essere osservati unicamente come prodotti software o come meri strumenti di elaborazione linguistica, ma devono essere collocati nella categoria dei servizi che organizzano, rendono accessibili o veicolano contenuti di terzi. La neutralità tecnologica del DSA viene così impiegata per evitare che l’emergere di nuove interfacce di accesso all’informazione determini zone franche di regolazione. La delibera si muove, pertanto, in una direzione di notevole interesse: essa propone una lettura evolutiva dell’intermediazione digitale, capace di includere nel suo perimetro anche i modelli generativi quando questi, di fatto, esercitino una funzione sostitutiva o integrativa del motore di ricerca.

5. Trasparenza degli output, rischio di “allucinazioni” e obblighi informativi nell’ambiente digitale

La prospettazione dell’AGCM, puntualmente riportata nella delibera, individua nell’omessa avvertenza sul rischio di allucinazioni il nucleo della possibile scorrettezza. Agcom non si pronuncia nel merito sulla fondatezza dell’addebito consumeristico, ma la motivazione consente di cogliere il rilievo sostanziale del problema. Se un sistema di IA generativa è in grado di fornire risposte apparentemente autorevoli e sintetiche su temi sensibili, la trasparenza sul carattere non necessariamente affidabile dell’output non costituisce una informazione marginale, ma un elemento essenziale della relazione con l’utente. In questo senso, la questione non riguarda soltanto la completezza dell’informazione precontrattuale o pubblicitaria, ma investe la più ampia architettura di fiducia e di correttezza che deve presidiare i servizi digitali ad alta intensità informativa.

La delibera, sotto questo profilo, è particolarmente significativa perché lascia emergere una nozione di trasparenza più avanzata rispetto a quella tradizionalmente propria del diritto dei consumatori. L’assenza di warning sul rischio di errori o contenuti inventati viene in rilievo non soltanto come omissione che può influenzare la scelta di utilizzare il servizio, ma anche come fattore idoneo a incidere sulle decisioni che l’utente adotta successivamente, confidando nell’attendibilità delle risposte ricevute. Ciò rivela una consapevolezza molto moderna della specificità dei sistemi di IA generativa: il rischio regolatorio non si esaurisce nella fase promozionale o contrattuale, ma accompagna l’intera esperienza d’uso, perché l’output stesso diventa il veicolo di potenziali effetti distorsivi. È proprio questo allargamento della nozione di vulnerabilità informativa che giustifica, implicitamente, la scelta di riportare la vicenda nell’orbita del DSA e della vigilanza del Coordinatore dei servizi digitali.

6. Il ruolo di Agcom quale Coordinatore dei servizi digitali e la riserva di iniziativa propria

Un ulteriore profilo di notevole rilievo riguarda il modo in cui l’Autorità definisce il proprio ruolo istituzionale. La delibera ricorda che, in forza del DSA, del decreto “Caivano” e delle modifiche alla legge n. 249 del 1997, Agcom è responsabile del coordinamento a livello nazionale per l’applicazione del regolamento europeo e deve cooperare, anche a livello europeo, con gli altri Digital Services Coordinators e con la Commissione. In tale veste, l’Autorità è tenuta a veicolare, attraverso i meccanismi di cooperazione previsti, i provvedimenti adottati nei confronti di servizi intermediari per condotte illecite rilevanti ai sensi del DSA. Coerentemente con questa impostazione, la delibera afferma espressamente che Agcom si riserva, quale autorità competente, ogni iniziativa in merito ad eventuali violazioni del DSA riscontrate alla luce delle evidenze trasmesse dall’AGCM.

Questa affermazione conferisce al provvedimento una portata che va ben oltre il diniego del parere richiesto. In realtà, la delibera non si limita a dire che il parere non può essere reso; afferma anche che la vicenda, proprio perché riconducibile alla normativa di settore sui servizi digitali, può e deve essere valutata da Agcom nell’esercizio delle proprie competenze autonome. Si assiste così a un passaggio dalla funzione consultiva alla funzione di vigilanza diretta. Il provvedimento si configura, sotto questo profilo, come una decisione di autoqualificazione istituzionale dell’Autorità, che rivendica il proprio spazio regolatorio rispetto a fenomeni emergenti come i sistemi di IA generativa distribuiti via Internet.

7. Il mancato parere come esito necessario e non come astensione neutra

La parte dispositiva della delibera afferma che “non sussistono i presupposti per esprimere il richiesto parere” ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del consumo. È importante sottolineare che questo esito non equivale a una semplice astensione o a una rinuncia per difetto di elementi istruttori. Si tratta, piuttosto, di una decisione pienamente motivata, fondata sulla diversa qualificazione del caso. Agcom, in sostanza, afferma che il procedimento non può essere trattato come materia di pratiche commerciali scorrette in cui essa intervenga solo come autorità di settore chiamata a collaborare con AGCM, perché la fattispecie integra invece una possibile violazione della normativa e regolamentazione propria del settore dei servizi digitali, rispetto alla quale l’Autorità è essa stessa competente.

La differenza è cruciale. Se il provvedimento fosse stato semplicemente di segno negativo per insufficienza di elementi o per irrilevanza della pratica rispetto al settore delle comunicazioni, il suo valore sistematico sarebbe stato molto limitato. Al contrario, la delibera opera una traslazione di competenza e, così facendo, incide sul riparto dei poteri tra autorità indipendenti. Proprio per questo essa si presta a essere letta come un precedente di confine, destinato a influenzare in futuro il modo in cui saranno gestiti i casi in cui la scorrettezza commerciale si innesti su servizi digitali ad alta complessità algoritmica.

8. L’esigenza di aggiornare il protocollo di intesa tra AGCM e Agcom

Di particolare interesse è anche il passaggio nel quale l’Autorità reputa necessario procedere all’aggiornamento e all’integrazione del protocollo d’intesa tra Agcom e AGCM, così da definire meglio, per i casi concreti, gli ambiti di rispettiva competenza e le modalità di collaborazione quando siano in gioco fattispecie relative al settore dei servizi digitali. Questo rilievo, apparentemente marginale, è in realtà uno dei più importanti dell’intera delibera, perché mostra una piena consapevolezza istituzionale del mutamento di scenario prodotto dal DSA, dall’AI Act e dalla crescente ibridazione tra tutela del consumatore, regolazione dei servizi digitali e governo delle piattaforme algoritmiche.

Il provvedimento riconosce implicitamente che gli strumenti di coordinamento costruiti in una fase precedente potrebbero non essere più adeguati a presidiare casi nei quali il medesimo fatto può apparire, al tempo stesso, come pratica commerciale scorretta, violazione degli obblighi informativi di un servizio digitale e rischio sistemico connesso alla mediazione algoritmica dell’informazione. L’invito a rivedere il protocollo interistituzionale non ha quindi solo valore organizzativo, ma riflette la consapevolezza che il riparto delle competenze tra autorità non può essere lasciato a modelli statici in un contesto tecnologico così rapidamente evolutivo.

9. Considerazioni conclusive

La delibera n. 307/25/CONS rappresenta un provvedimento di notevole interesse, perché affronta il rapporto tra diritto dei consumatori, regolazione dei servizi digitali e intelligenza artificiale generativa in una prospettiva di competenza istituzionale e di qualificazione giuridica della fattispecie. Il primo principio che emerge è che il parere di Agcom all’AGCM ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del consumo non è dovuto quando la condotta contestata ricade, nella sua sostanza, nel perimetro del DSA e della vigilanza di settore attribuita alla stessa Agcom quale DSC. Il secondo è che un sistema di IA generativa che interroga il web, aggrega risultati di terzi, li integra nelle proprie conoscenze e restituisce un output unitario può essere qualificato, in termini funzionali, come servizio di intermediazione informativa riconducibile all’ambito dei servizi digitali. Il terzo è che l’omessa informazione sul rischio di “allucinazioni” non si esaurisce in un problema di pubblicità o trasparenza consumeristica, ma può rilevare come violazione degli obblighi di diligenza, comunicazione trasparente e non manipolazione nell’ecosistema digitale. Il quarto è che l’evoluzione tecnologica rende necessario un aggiornamento degli strumenti di coordinamento tra autorità indipendenti, affinché il riparto di competenze sia coerente con il nuovo quadro europeo.

Nel suo complesso, la decisione si segnala per lucidità istituzionale e capacità anticipatoria. Essa non risolve il merito della questione concernente Mistral AI, ma compie un’operazione più profonda: sottrae la vicenda a una lettura riduttivamente consumeristica e la inserisce nel nuovo diritto europeo dei servizi digitali, proponendo una qualificazione funzionale dei sistemi di IA generativa come intermediari informativi. Proprio in questa scelta metodologica, che unisce rigore giuridico e comprensione dell’evoluzione tecnologica, risiede il pregio maggiore della delibera.

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