ZTL Bus e doppia sanzione amministrativa: la prevalenza del Codice della strada sulla disciplina regolamentare comunale
Massima
L’accesso e la circolazione di autobus turistico in zona a traffico limitato senza permesso integrano una condotta già sanzionabile ai sensi dell’art. 7, comma 14, C.d.S. Ne consegue che il Comune non può irrogare, per il medesimo fatto, una ulteriore sanzione amministrativa fondata sulla deliberazione regolamentare locale e sull’art. 7-bis T.U.E.L., poiché tale disposizione opera solo in via residuale e fa salva la diversa disciplina di legge. La duplicazione sanzionatoria viola il principio di legalità e la clausola di prevalenza della fonte primaria.
1. Il tema della decisione: la medesima condotta tra Codice della strada e regolamento comunale
La pronuncia affronta nuovamente la questione della legittimità delle sanzioni irrogate per l’accesso di bus turistici nelle ZTL capitoline senza acquisto e registrazione del permesso.
La società opponente aveva impugnato una determinazione dirigenziale ingiuntiva fondata sulla disciplina regolamentare comunale, deducendo che la stessa condotta fosse già stata sanzionata ai sensi dell’art. 7 C.d.S. e che, pertanto, l’amministrazione non potesse applicare una seconda sanzione sulla base di una fonte secondaria.
Il Tribunale accoglie l’appello, riforma la sentenza del Giudice di pace e annulla la determinazione dirigenziale, ritenendo illegittima la duplicazione sanzionatoria.
2. La potestà regolamentare comunale e il suo limite sostanziale
La decisione riconosce che il Comune dispone di un potere regolamentare in materia di circolazione urbana e può disciplinare l’accesso dei bus turistici nelle zone a traffico limitato. Tale potere, tuttavia, non si traduce automaticamente nella possibilità di introdurre una sanzione ulteriore rispetto a quella prevista dalla legge statale.
La disciplina regolamentare può organizzare il sistema dei permessi, regolare le modalità di accesso, prevedere limitazioni e condizioni operative, ma non può duplicare il trattamento punitivo per una condotta già tipizzata e sanzionata dal Codice della strada.
Il potere di regolazione della circolazione resta quindi distinto dal potere sanzionatorio. Il primo può essere esercitato dall’ente locale entro i limiti fissati dalla legge; il secondo deve rispettare rigorosamente il principio di legalità e la gerarchia delle fonti.
3. L’art. 7 C.d.S. come norma primaria applicabile ai bus turistici
Il Tribunale chiarisce che l’art. 7, comma 14, C.d.S. si applica anche agli autobus turistici che accedano o circolino in ZTL senza autorizzazione. Non è dunque corretta la tesi secondo cui la disciplina codicistica riguarderebbe soltanto le autovetture o non sarebbe idonea a ricomprendere i bus adibiti a noleggio con conducente.
La disposizione del Codice della strada sanziona la violazione dei divieti, obblighi e limitazioni relativi alla circolazione nei centri abitati, comprese le zone a traffico limitato. La condotta contestata — circolazione in ZTL senza permesso — rientra pertanto nel suo ambito applicativo naturale.
Da ciò discende che l’amministrazione avrebbe dovuto esercitare il potere sanzionatorio secondo la cornice edittale prevista dal Codice della strada, non mediante applicazione della più gravosa sanzione regolamentare.
4. L’art. 7-bis T.U.E.L. e la clausola di residualità
Il punto decisivo della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 7-bis T.U.E.L., secondo cui le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali sono punite con sanzione amministrativa pecuniaria salvo diversa disposizione di legge.
La clausola “salvo diversa disposizione di legge” impedisce l’applicazione della sanzione regolamentare quando la condotta sia già disciplinata da una fonte primaria. Nel caso di specie, la diversa disposizione di legge è rappresentata dall’art. 7 C.d.S., che sanziona l’accesso non autorizzato in ZTL.
L’art. 7-bis T.U.E.L. non costituisce, quindi, una base generale e illimitata per l’irrogazione di sanzioni comunali, ma opera soltanto in via residuale, negli spazi non occupati da una disciplina legislativa speciale.
5. L’illegittimità della doppia sanzione
La tesi dell’amministrazione si fondava sulla presunta duplicità dei beni giuridici tutelati: da un lato la circolazione stradale, dall’altro l’ambiente. Il Tribunale respinge tale ricostruzione, osservando che l’art. 7 C.d.S. già tiene conto degli interessi alla sicurezza, alla salute, all’ambiente, al patrimonio culturale e al territorio.
Non è dunque consentito frammentare artificialmente una medesima condotta per sottoporla a due distinte sanzioni. L’accesso non autorizzato in ZTL resta un fatto unitario, già presidiato dal Codice della strada, anche quando la disciplina comunale persegua finalità ambientali.
La doppia sanzione finirebbe per alterare il rapporto tra fonte primaria e fonte secondaria, consentendo al regolamento comunale di aggravare il trattamento punitivo previsto dalla legge statale.
6. La rilevanza della giurisprudenza amministrativa recente
La decisione valorizza il principio affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui è illegittima la previsione regolamentare che, specificando ulteriormente condotte già riconducibili al Codice della strada, sottoponga il medesimo fatto a una duplice sanzione.
La rilevanza di tale orientamento non dipende dalla perfetta identità formale della deliberazione esaminata, ma dalla sostanziale equivalenza della fattispecie: accesso in ZTL senza registrazione e senza permesso, sanzionato sia dal Codice della strada sia da regolamento comunale.
Il Tribunale ne trae una conseguenza netta: l’esercizio del potere sanzionatorio doveva avvenire esclusivamente in base alle prescrizioni violate del Codice della strada.
7. L’annullamento della determinazione dirigenziale
Accertata l’illegittimità della duplicazione sanzionatoria, il Tribunale annulla la determinazione dirigenziale ingiuntiva.
L’annullamento discende dalla carenza del corretto fondamento normativo della pretesa. La determinazione non poteva legittimamente essere adottata sulla base della disciplina regolamentare comunale, poiché la condotta era già sanzionabile ai sensi dell’art. 7, comma 14, C.d.S.
Il vizio accertato ha carattere assorbente rispetto agli ulteriori motivi di opposizione, compresi quelli relativi alla concreta determinazione della sanzione e alla dedotta applicazione di regolamenti successivi all’accertamento.
8. Le spese di lite e il principio di soccombenza
Il Tribunale pone le spese di entrambi i gradi a carico dell’amministrazione soccombente, con distrazione in favore dei difensori antistatari.
La decisione conferma che, una volta accertata l’illegittimità della pretesa sanzionatoria, la parte che ha dovuto attivare la tutela giurisdizionale non può sopportarne il costo. La liquidazione tiene conto del carattere documentale della causa e dell’assenza di attività istruttoria, ma resta ferma l’applicazione del principio di soccombenza.
9. Considerazioni conclusive
La sentenza si inserisce in un orientamento ormai sempre più definito: la disciplina comunale delle ZTL Bus può regolare l’accesso e la circolazione, ma non può introdurre una sanzione ulteriore per una condotta già punita dal Codice della strada.
Il principio di legalità in materia amministrativo-sanzionatoria impone che l’illecito e la sanzione trovino fondamento nella legge. L’art. 7-bis T.U.E.L. non deroga a tale principio, ma opera solo in via residuale, facendo salva la disciplina primaria speciale.
La pronuncia appare dunque particolarmente significativa perché riafferma la centralità della gerarchia delle fonti e impedisce che finalità pubbliche pur rilevanti, come la tutela ambientale, siano utilizzate per duplicare il trattamento sanzionatorio di una medesima condotta.
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