Compensazione a due vie sul prezzo dell’energia da fonti rinnovabili e difetto di giurisdizione tributaria: la difficile qualificazione del prelievo ex art. 15-bis del d.l. n. 4/2022

Massima

La fattura emessa dal Gestore dei Servizi Energetici in attuazione del meccanismo di compensazione a due vie previsto dall’art. 15-bis del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, non integra un atto impositivo devoluto alla giurisdizione tributaria, allorché la prestazione richiesta non presenti i caratteri strutturali del tributo, difettando sia la necessaria decurtazione patrimoniale definitiva, in ragione della bilateralità del meccanismo compensativo, sia l’estraneità della prestazione al rapporto sinallagmatico, poiché la disciplina legislativa incide direttamente sul prezzo dell’energia prodotta e immessa in rete. La controversia relativa agli atti adottati dal GSE nell’ambito della produzione di energia rientra, pertanto, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

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1. La questione sottoposta al giudice d’appello: dalla fattura GSE al problema della giurisdizione

La pronuncia si colloca nel contenzioso originato dall’applicazione del meccanismo di compensazione a due vie introdotto dall’art. 15-bis del d.l. n. 4/2022, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 25/2022, al fine di contenere gli effetti economici dell’eccezionale incremento dei prezzi dell’energia elettrica prodotta da determinati impianti alimentati da fonti rinnovabili.

La controversia nasce dall’impugnazione, dinanzi al giudice tributario, di una fattura emessa dal Gestore dei Servizi Energetici nei confronti della titolare di un’azienda agricola produttrice di energia. Il giudice di primo grado aveva dichiarato il difetto di giurisdizione tributaria, ritenendo che la pretesa azionata dal GSE non avesse natura tributaria e che la relativa cognizione appartenesse al giudice amministrativo.

Con l’appello, la contribuente ha censurato tale conclusione, sostenendo che la somma pretesa presentasse carattere sostanzialmente impositivo e che, conseguentemente, la controversia dovesse essere trattenuta nell’ambito della giurisdizione delle Corti di giustizia tributaria. La Corte di secondo grado ha, tuttavia, respinto l’impugnazione, confermando il difetto di giurisdizione del giudice tributario e condannando l’appellante alle spese del grado.

Il tema non è meramente processuale. L’individuazione del giudice munito di giurisdizione presuppone, infatti, la qualificazione sostanziale del meccanismo di compensazione: se esso configura un tributo, la controversia appartiene alla giurisdizione tributaria; se costituisce una misura regolatoria incidente sulla remunerazione dell’energia immessa in rete, la tutela deve essere ricercata dinanzi al giudice amministrativo, nella materia della produzione energetica.

2. La disciplina dell’art. 15-bis del d.l. n. 4/2022: un meccanismo emergenziale di regolazione dei ricavi energetici

L’art. 15-bis del d.l. n. 4/2022 ha introdotto, per un periodo temporalmente delimitato, un meccanismo diretto a incidere sui ricavi derivanti dalla vendita dell’energia elettrica prodotta da impianti alimentati da fonti rinnovabili rientranti nell’ambito applicativo della disposizione. La misura è stata adottata in un contesto caratterizzato dall’eccezionale incremento dei prezzi energetici e dalla conseguente esigenza pubblicistica di contenere gli effetti distorsivi prodotti sul mercato elettrico e sui consumatori finali.

La struttura del meccanismo è dichiaratamente bilaterale. Esso opera mediante il raffronto tra il prezzo di mercato dell’energia e un prezzo di riferimento stabilito normativamente. Quando il valore economico dell’energia immessa in rete supera il parametro legislativamente individuato, la differenza viene acquisita dal GSE; quando, invece, il risultato del confronto è favorevole al produttore, è il GSE a dover corrispondere l’importo risultante.

La misura non si limita, pertanto, a imporre un obbligo pecuniario unilateralmente gravante sugli operatori economici, ma interviene sul valore riconoscibile all’energia prodotta e immessa in rete, conformando il saldo economico del rapporto in funzione di un prezzo regolato ex lege. È precisamente questa bilateralità a costituire uno dei principali argomenti impiegati dalla Corte per escludere la natura tributaria della fattispecie.

Sul piano tecnico, deve peraltro precisarsi che l’eventuale saldo favorevole al produttore non assume propriamente natura di credito d’imposta. Esso rappresenta, più rigorosamente, l’effetto creditorio derivante dall’applicazione del medesimo algoritmo legale di compensazione affidato al GSE. La precisazione non è puramente terminologica: qualificarlo come credito d’imposta rischierebbe di sovrapporre impropriamente categorie fiscali a un meccanismo che la decisione intende, invece, ricondurre alla regolazione economica del prezzo dell’energia.

3. I criteri costituzionali di identificazione del tributo e la loro applicazione al meccanismo compensativo

Il fulcro argomentativo della decisione è rappresentato dal richiamo ai criteri elaborati dalla Corte costituzionale per individuare la natura tributaria di una prestazione patrimoniale imposta. Secondo tale impostazione, la qualificazione tributaria richiede la compresenza di tre elementi: una decurtazione patrimoniale definitiva a carico del soggetto passivo; l’assenza di una funzione modificativa di un rapporto sinallagmatico; la destinazione delle risorse così acquisite al finanziamento della spesa pubblica.

La Corte applica tale paradigma alla compensazione a due vie e ritiene insussistenti i primi due indici. Quanto al primo, evidenzia che il meccanismo non determina necessariamente una sottrazione patrimoniale a carico del produttore, potendo operare anche in direzione opposta, con il riconoscimento di un saldo favorevole laddove il prezzo rilevante si collochi al di sotto del parametro stabilito. Manca, dunque, quella necessaria unilateralità ablativa che ordinariamente caratterizza la prestazione tributaria.

Quanto al secondo indice, la Corte osserva che la misura non si colloca all’esterno di un rapporto economico preesistente, ma interviene direttamente sulla sua componente essenziale: il prezzo dell’energia prodotta e ceduta. Il legislatore non introduce semplicemente un prelievo ulteriore parametrato ai ricavi, bensì sostituisce, per il periodo di applicazione della misura, il valore economico rilevante della cessione con un prezzo determinato secondo una disciplina cogente. La prestazione dovuta al GSE costituisce, in questa prospettiva, l’effetto della rettificazione legislativa del corrispettivo e non il risultato dell’esercizio di una potestà tributaria in senso proprio.

L’argomentazione è concettualmente significativa perché distingue la compensazione a due vie da altre misure straordinarie adottate nel settore energetico, quali i contributi solidaristici fondati sull’incremento di base imponibile o di redditività dell’impresa. In tali ipotesi, la misura opera dall’esterno sul risultato economico conseguito dal soggetto passivo; nel meccanismo ex art. 15-bis, invece, la legge interviene a monte, sulla determinazione stessa del ricavo riconoscibile per l’energia immessa in rete.

4. La natura non tributaria della pretesa: una conclusione persuasiva, ma bisognosa di maggiore approfondimento

La conclusione raggiunta dalla Corte appare coerente con la struttura del meccanismo normativo, ma la motivazione, per la rilevanza sistematica della questione, avrebbe meritato uno sviluppo più analitico.

La circostanza che il congegno sia bilaterale costituisce certamente un argomento rilevante contro la sua qualificazione tributaria, ma non può essere isolatamente considerata decisiva. Una prestazione patrimoniale imposta deve essere qualificata alla luce della sua funzione prevalente, della struttura del rapporto, della natura del potere esercitato dal soggetto attuatore e della destinazione economico-finanziaria delle somme acquisite. Il fatto che, in ipotesi marginali o eventuali, il meccanismo possa produrre un saldo favorevole al produttore non esclude automaticamente che, nella configurazione complessiva della misura e nel contesto concreto di applicazione, esso operi prevalentemente come prelievo coattivo.

La Corte avrebbe potuto affrontare con maggiore ampiezza l’argomento secondo cui il produttore, pur essendo parte di un rapporto di cessione dell’energia, non negozia liberamente la rettificazione del prezzo e subisce una misura legalmente imposta, gestita da un soggetto investito di funzioni pubblicistiche. In altri termini, la natura autoritativa dell’intervento non è incompatibile, di per sé, con la natura tributaria, ma impone di verificare se il sacrificio patrimoniale sia collegato a un rapporto di scambio regolato o se, invece, venga imposto in ragione della capacità economica manifestata dai maggiori ricavi energetici.

Sul punto, la pronuncia assume che la disciplina sostituisca il prezzo contrattuale con quello ex lege, ma non approfondisce fino in fondo la differenza tra una conformazione autoritativa del corrispettivo e un prelievo applicato successivamente su ricavi già maturati. Tale distinzione è decisiva, poiché soltanto nel primo caso la misura può essere ricostruita come intervento interno al rapporto economico; nel secondo, emergerebbero con maggiore forza i tratti di una prestazione patrimoniale imposta avente natura sostanzialmente tributaria o parafiscale.

Resta, nondimeno, condivisibile l’esito della decisione nella misura in cui il meccanismo appare configurato dal legislatore come disciplina di regolazione del prezzo e non come imposizione fiscale sui profitti. La pretesa azionata dal GSE discende, infatti, dalla quantificazione di un saldo di compensazione e non dall’accertamento di una base imponibile, dall’applicazione di un’aliquota o dall’esercizio di un potere tributario tipico.

5. Il ruolo del GSE: non ente impositore, ma soggetto attuatore di una misura regolatoria

La qualificazione della pretesa si riflette direttamente sulla posizione del Gestore dei Servizi Energetici. Se la fattura impugnata fosse riconducibile a un tributo, il GSE dovrebbe essere considerato, almeno funzionalmente, quale soggetto preposto all’attuazione di un prelievo pubblico. Se, invece, la compensazione costituisce un meccanismo regolatorio del prezzo, il Gestore opera quale soggetto attuatore di una disciplina pubblicistica del mercato dell’energia.

La pronuncia aderisce implicitamente a questa seconda ricostruzione. Il GSE non emette un atto di accertamento tributario, non determina un’imposta e non esercita poteri tipici dell’amministrazione finanziaria. Esso applica una disciplina legislativa e regolatoria che gli affida il compito di calcolare il differenziale tra prezzo di riferimento e prezzo rilevante, adottando gli atti necessari alla gestione finanziaria del meccanismo.

La fattura, in tale quadro, non muta natura per il solo fatto di comportare l’obbligo di versamento di una somma. Essa costituisce l’atto attraverso il quale viene resa esigibile la componente negativa del saldo economico risultante dall’applicazione del sistema di compensazione. La sua impugnazione investe, quindi, non una pretesa fiscale, ma l’esercizio di una funzione amministrativa incidente sul regime economico della produzione energetica.

6. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di produzione di energia

Esclusa la natura tributaria della prestazione, la Corte individua il giudice competente mediante il richiamo all’art. 133, comma 1, lett. o), del codice del processo amministrativo, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti le procedure e i provvedimenti della pubblica amministrazione riguardanti la produzione di energia.

Il riferimento appare pertinente. La controversia non investe un rapporto meramente privatistico tra produttore e acquirente dell’energia, ma un meccanismo legislativo e regolatorio attuato dal GSE nell’ambito delle politiche pubbliche di governo del mercato energetico. L’oggetto della contestazione è una misura incidente sui ricavi riconosciuti alla produzione da fonti rinnovabili, adottata in funzione di contenimento degli effetti economici del rialzo dei prezzi e, dunque, intimamente connessa alla disciplina pubblicistica del settore energetico.

La giurisdizione esclusiva amministrativa risponde, in tale materia, all’esigenza di concentrare dinanzi a un unico giudice la cognizione sugli atti e sui rapporti nei quali potere pubblico e posizioni soggettive degli operatori economici risultano strettamente intrecciati. In presenza di un potere regolatorio che conforma la remunerazione della produzione energetica, la distinzione tradizionale tra interesse legittimo e diritto soggettivo perde rilievo ai fini del riparto, poiché la legge attribuisce al giudice amministrativo una cognizione piena anche sulle situazioni patrimoniali coinvolte.

La pronuncia, sotto tale profilo, si pone in continuità con l’orientamento che devolve al giudice amministrativo le controversie relative agli atti del GSE concernenti incentivi, decadenze, ammissioni o esclusioni dai meccanismi di sostegno e, più in generale, le determinazioni pubblicistiche idonee a incidere sul regime economico della produzione elettrica.

7. Il contrasto giurisprudenziale e l’assenza, al momento della pronuncia, di una soluzione nomofilattica definitiva

L’interesse della decisione è accresciuto dal fatto che il tema della giurisdizione in materia di compensazione a due vie non ha ricevuto, almeno sino al momento della sua adozione, una risposta uniforme nella giurisprudenza di merito.

Una parte delle Corti di giustizia tributaria ha escluso la natura fiscale del meccanismo, ravvisando nella pretesa del GSE un effetto della regolazione pubblicistica del prezzo e attribuendo la controversia al giudice amministrativo. Altro orientamento ha, invece, valorizzato la coattività della prestazione, la sua derivazione legale e la destinazione pubblicistica delle somme, riconoscendo nella fattispecie i caratteri di un prelievo tributario o parafiscale. Non è mancata, inoltre, una ricostruzione favorevole alla giurisdizione ordinaria, fondata sull’assunto che, esclusa la natura tributaria e in assenza di margini discrezionali nella mera applicazione della legge, il rapporto avrebbe carattere paritetico.

La sentenza in commento sceglie con nettezza l’opzione amministrativistica, ma lo fa attraverso una motivazione essenziale, che non dà conto del contrasto esistente né esamina analiticamente gli argomenti delle tesi alternative. Questo limite motivazionale non priva la decisione di coerenza interna, ma ne riduce la capacità di offrire una soluzione pienamente persuasiva a una questione che coinvolge categorie di confine tra diritto tributario, regolazione amministrativa e disciplina dei mercati energetici.

La criticità appare tanto più evidente ove si consideri che la qualificazione della misura non dipende soltanto dalla denominazione legislativa di “compensazione”, ma dalla sua sostanza economico-giuridica e dalla funzione concretamente esercitata dal GSE nella riscossione degli importi dovuti dagli operatori.

8. Gli sviluppi successivi: la sentenza Secab della Corte di giustizia e il rinvio pregiudiziale dichiarato inammissibile dalla Cassazione

La lettura della decisione deve oggi essere integrata alla luce degli sviluppi giurisprudenziali intervenuti successivamente alla sua pubblicazione.

Con sentenza 22 gennaio 2026, causa C-423/23, Secab, la Corte di giustizia dell’Unione europea si è pronunciata sulla compatibilità del meccanismo ex art. 15-bis con il diritto dell’Unione, a seguito del rinvio disposto dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia. La decisione assume rilievo anche sul piano sistematico, poiché colloca il meccanismo nell’ambito delle misure nazionali di limitazione temporanea dei ricavi di mercato dei produttori di energia, funzionali alla gestione della crisi energetica, pur rimettendo al giudice nazionale le verifiche richieste in relazione ai profili concretamente dedotti.

È significativo che il giudizio Secab sia stato promosso dinanzi al giudice amministrativo mediante l’impugnazione degli atti regolatori e delle fatture emesse dal GSE. Tale circostanza non costituisce, da sola, una pronuncia sulla giurisdizione, ma conferma che il principale contenzioso sulla validità del meccanismo si è sviluppato nel perimetro della giustizia amministrativa.

Ancora più direttamente rilevante è il provvedimento del Primo Presidente della Corte di cassazione n. 4854 del 4 marzo 2026, intervenuto su un rinvio pregiudiziale proposto da una Corte di giustizia tributaria proprio al fine di individuare il giudice munito di giurisdizione nelle controversie relative a diffide e fatture GSE adottate in applicazione dell’art. 15-bis. La Cassazione ha dichiarato inammissibile il rinvio, rilevando che il giudice rimettente non aveva svolto un adeguato sforzo interpretativo sulla struttura del meccanismo, sui criteri distintivi della prestazione tributaria e sull’incidenza della sopravvenuta decisione della Corte di giustizia.

Il provvedimento non risolve in via nomofilattica il contrasto di giurisdizione e non consente, pertanto, di ritenere definitivamente consolidata la soluzione accolta dalla decisione in commento. Esso, tuttavia, conferma la centralità dei medesimi parametri utilizzati dalla Corte laziale: la definitività della decurtazione patrimoniale, l’estraneità o meno della prestazione al rapporto sinallagmatico e la destinazione delle risorse a pubbliche spese.

La decisione in commento conserva quindi attualità, ma deve essere letta come una delle espressioni dell’orientamento favorevole alla giurisdizione amministrativa in un quadro ancora attraversato da incertezze interpretative e da un contenzioso destinato a proseguire.

9. La condanna alle spese e la rilevanza processuale della scelta del giudice

La Corte, rigettando l’appello, condanna l’appellante al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 10.000. La statuizione assume un rilievo non marginale, soprattutto in controversie caratterizzate da un significativo grado di incertezza interpretativa circa il giudice munito di giurisdizione.

Il processo dimostra come la scelta del plesso giurisdizionale costituisca, in materia di compensazione a due vie, un passaggio preliminare decisivo. L’introduzione della controversia dinanzi al giudice ritenuto privo di giurisdizione espone l’operatore non soltanto al differimento della tutela nel merito, ma anche al rischio economico della soccombenza sulle spese, pur in presenza di una questione interpretativa obiettivamente complessa e non ancora definitivamente composta sul piano nomofilattico.

Sotto questo profilo, la decisione avrebbe potuto valutare con maggiore apertura la compensazione delle spese, tenuto conto della novità della questione e della presenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci. La condanna integrale e di importo significativo appare, invece, espressione di una lettura particolarmente netta della manifesta infondatezza dell’opzione processuale coltivata dall’appellante, lettura che il successivo sviluppo del contrasto giurisprudenziale consente quanto meno di sottoporre a riflessione critica.

10. Conclusioni: la compensazione a due vie tra regolazione del prezzo e prelievo patrimoniale imposto

La sentenza offre una soluzione chiara: il meccanismo di compensazione a due vie non costituisce un tributo, perché non determina necessariamente una decurtazione definitiva del patrimonio dell’operatore e interviene sulla componente economica di un rapporto di cessione dell’energia, modificandone per legge il prezzo di riferimento. La controversia sugli atti applicativi adottati dal GSE rientra, conseguentemente, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di produzione energetica.

La ricostruzione è plausibile e coerente con la collocazione funzionale della misura nell’ambito della regolazione emergenziale del mercato elettrico. Essa consente di distinguere l’art. 15-bis dai contributi straordinari propriamente fiscali applicati agli operatori energetici, i quali colpiscono una ricchezza già prodotta secondo meccanismi tipici della capacità contributiva.

Non può, tuttavia, ignorarsi che il confine tra conformazione autoritativa del prezzo e prelievo coattivo sui ricavi resta estremamente sottile. La misura opera in forza di legge, incide patrimonialmente su operatori individuati per settore produttivo, è attuata da un soggetto investito di compiti pubblicistici ed è funzionale al perseguimento di interessi generali connessi alla sostenibilità economica del mercato energetico. Tali elementi spiegano la formazione di orientamenti difformi e impongono una motivazione particolarmente rigorosa ogniqualvolta il giudice sia chiamato a escludere la natura tributaria della prestazione.

In definitiva, la pronuncia costituisce un importante arresto favorevole alla giurisdizione amministrativa, ma non rappresenta ancora il punto conclusivo della vicenda interpretativa. Il contenzioso sugli effetti economici dell’art. 15-bis continua a interrogare il sistema sulla natura dei prelievi emergenziali nel settore energetico e sui limiti entro i quali il legislatore può incidere, in funzione redistributiva e regolatoria, sui ricavi derivanti dalla produzione di energia da fonti rinnovabili.

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