Usi Civici: nuovo intervento della Cassazione sulla competenza del giudice ordinario

Con la locuzione «usi civici», si indicano i diritti spettanti a una collettività insediata su un territorio e ai suoi componenti (cives), il cui contenuto consiste nel trarre utilità dalla terra, dai boschi e dalle acque (storicamente: ius pascendiius lignandiius glandendiius serendiius spigandiius boscandiius aquandiius piscandi, etc.).

La materia degli usi civici è stata disciplinata dalla l. 16 giugno 1927, n. 1766 e dal r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (con la quale è stato approvato il regolamento per la esecuzione della detta legge), nonché dalla l. 10 luglio 1930, n. 1078, recante norme sulla definizione delle controversie in materia di usi civici. Più recentemente, la l. 20 novembre 2017, n. 168, è intervenuta sulla materia, sancendo il riconoscimento degli assetti collettivi fondiari – denominati “domini collettivi” – e dei diritti dei cittadini di uso e di gestione dei beni di collettivo godimento, dei quali ha affidato la gestione agli enti esponenziali delle collettività titolari (ossia alle amministrazioni separate dei beni frazionali e alle associazioni o università agrarie, già individuate dall’art. 11 della l. n. 1766 del 1927) e, in mancanza, ai Comuni sia pure col ricorso ad “amministrazione separata” (art. 2, comma 4).

La l. n. 1766/1927, nell’istituire l’ufficio del Commissario per la liquidazione degli usi civici, con funzioni amministrative e giurisdizionali (art. 27), ha individuato – nell’art. 1 – due diverse situazioni giuridiche: da un lato, i diritti di uso e di promiscuo godimento spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione su terre di proprietà privata (c.d. iura in re aliena), destinati ad essere liquidati ai sensi degli artt. 1-7 della stessa legge e degli artt. 11-15 del r.d. n. 332 del 1928; dall’altro, i diritti di uso collettivo sulle terre possedute da comuni, frazioni, università ed altre associazioni agrarie (c.d. iura in re propria o proprietà collettive di diritto pubblico), destinati invece ad essere valorizzati e sottoposti alla normativa di tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Inizialmente, le funzioni attribuite al Commissario erano prevalentemente amministrative, svolte sotto la supervisione del Ministero dell’Economia Nazionale (poi del Ministero dell’Agricoltura e Foreste, art. 37 l. n. 1766, cit.) e dirette al riordinamento degli usi civici; in tale quadro, l’attività giurisdizionale risultava incidentale, destinata a risolvere, in contraddittorio delle parti e con forza di giudicato, le controversie che si potessero profilare. Trasferite le funzioni amministrative (anche di liquidazione) alle regioni (art. 1 d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 e art. 66 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), il Commissario è rimasto quasi esclusivamente titolare di funzioni giurisdizionali e, quindi, giudice delle controversie circa l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico (art. 29 l. n. 1766, cit.).

Questa Suprema Corte ha già spiegato che il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, in sede contenziosa, ha natura di organo di giurisdizione speciale, sicché le questioni che insorgano sul riparto di attribuzioni fra detto Commissario ed il giudice ordinario attengono alla giurisdizione (ex plurimis, Cass., Sez. un., n. 6373 del 28 ottobre 1983; Cass., Sez. un., n. 1174 del 19 aprile 1968; Sez. un., n. 2425 del 10 ottobre 1966).

L’ambito della giurisdizione devoluta al Commissario per la liquidazione degli usi civici si ricava dall’art. 29 della l. n. 1766 del 1927, il quale stabilisce al primo comma: «I commissari procederanno, su istanza degli interessati od anche di ufficio, all’accertamento, alla valutazione ed alla liquidazione dei diritti di cui all’art. 1, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendica e ripartizione delle terre»; e al secondo comma soggiunge: «I commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate».

Come è dato rilevare dalla lettura dell’art. 29, il secondo comma attribuisce alla giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici le controversie relative ai diritti di cui al primo comma, il quale – a sua volta – rimanda ai diritti menzionati dall’art. 1 della l. n. 1766 del 1927: si tratta degli «usi civici» e di «qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre».

In sostanza, la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici è limitata alla materia che riguarda gli “usi civici” e i “diritti di uso collettivo delle terre”, esulando ogni altra controversia dalla sua giurisdizione.

Nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, si è già affermato che la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici ha ad oggetto tutte le controversie relative all’accertamento, alla valutazione e alla liquidazione dei diritti di uso civico, allo scioglimento delle promiscuità e alla rivendicazione e ripartizione delle terre, e quindi, in sostanza, ogni controversia circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico e degli altri diritti di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un comune o di una frazione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l’appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni affidate ai Commissari stessi (Cass., Sez. un., n. 7894 del 20 maggio 2003; analogamente, Cass., Sez. un., n. 720 del 15 ottobre 1999; Cass., Sez. un., n. 33012 del 20 dicembre 2018; Cass., Sez. un., n. 605 del 15 gennaio 2015).

L’accertamento della qualità di un terreno che si assume di “uso civico”, ossia l’accertamento della c.d. qualitas soli, rientra nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici soltanto quando la relativa questione sia sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico e debba essere risolta con efficacia di giudicato; invece, la controversia tra privati nella quale la demanialità civica di un bene sia stata eccepita al solo scopo di negare l’esistenza del diritto soggettivo di cui la controparte sostenga di essere titolare – eccezione questa che si risolve nella contestazione di un fatto costitutivo del diritto azionato dalla controparte – deve essere decisa dal giudice ordinario, con statuizione sul punto efficace solo incidenter tantum (Cass., Sez. un., n. 836 del 18 gennaio 2005; Cass., Sez. un., n. 7429 del 27 marzo 2009; Cass., Sez. un., n. 7894 del 20 maggio 2003; Cass., Sez. un., n. 3031 del 1° marzo 2002).

Va, dunque, affermato che la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici presuppone una controversia che abbia ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al “demanio civico” (secondo la definizione di cui all’art. 3 della l. 20 novembre 2017, n. 168). Esula, invece, dalla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici la controversia che abbia ad oggetto l’accertamento della mera appartenenza di un fondo al demanio comunale non destinato ad usi civici, spettando essa alla giurisdizione del giudice ordinario.

E infatti la Cassazione (Corte di cassazione, Sezioni unite civili, 20 maggio 2020, n. 9280) ha ripetutamente affermato che spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento della natura demaniale o privata di un’area (Cass., Sez. un., n. 4362 del 9 maggio 1996, in tema di demanio comunale; Cass., Sez. un., n. 7097 del 29 marzo 2011; Cass., Sez. un., n. 22575 del 10 settembre 2019), come pure – per quanto nella presente causa rileva – l’accertamento dell’appartenenza di un tratto di terreno al demanio stradale (Cass., Sez. un., n. 248 del 30 gennaio 1967; Cass., Sez. un., n. 1319 del 23 maggio 1966; Cass., Sez. un., n. 1434 del 10 giugno 1964).

Va dunque enunciato, ai sensi dell’art. 384, comma 1, c.p.c., il seguente principio di diritto:

«Appartengono alla giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento di usi civici o di diritti di uso collettivo delle terre ovvero l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al “demanio civico”; esulano, invece, da tale giurisdizione tutte le controversie che abbiano ad oggetto l’accertamento dell’appartenenza di un terreno al demanio comunale non destinato all’uso civico (come il demanio stradale), le quali spettano alla giurisdizione del giudice ordinario».

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