Corte di Appello di Roma, sez. 4, 20/02/2026, n. 1444

Massima – In materia di riscossione mediante ruolo di sanzioni amministrative, il diritto a riscuotere le somme dovute si prescrive in cinque anni ai sensi dell’art. 28 l. n. 689/1981; la sospensione emergenziale dei termini ex art. 67 d.l. n. 18/2020 (8 marzo–31 maggio 2020) è applicabile anche alle attività di riscossione relative a sanzioni amministrative, mentre non è estensibile, per difetto di presupposto oggettivo e per necessaria interpretazione restrittiva della normativa eccezionale, la diversa disciplina di cui all’art. 68 d.l. n. 18/2020 (moratoria dei versamenti) e il rinvio all’art. 12 d.lgs. n. 159/2015, riferiti alle entrate tributarie e ad altri crediti pubblici tipizzati. Ne consegue che, ove tra la notifica del verbale e la notifica della cartella (quale primo atto interruttivo) sia decorso il quinquennio, anche tenendo conto della sola sospensione ex art. 67, la pretesa è prescritta e l’opposizione va accolta.

1. La vicenda e la questione realmente decisiva: quale “Covid suspension” incide sulla prescrizione delle sanzioni

La sentenza della Corte d’Appello di Roma, Sezione IV civile, si innesta in un contenzioso classico della riscossione delle sanzioni amministrative: l’opposizione a cartella esattoriale di rilevante importo, proposta sul presupposto della mancata notifica dei verbali e, soprattutto, dell’intervenuta prescrizione quinquennale ex art. 28 l. n. 689/1981. Il Tribunale di Roma aveva accolto l’opposizione limitatamente a un verbale, ritenendo che tra la notifica del verbale (22 luglio 2016) e il primo atto interruttivo individuato nella cartella (8 aprile 2022) fosse decorso il quinquennio, senza che la normativa emergenziale potesse ribaltare l’esito. L’ente appellante ha concentrato l’impugnazione su un unico motivo: l’erronea esclusione, da parte del primo giudice, della sospensione più ampia invocata attraverso il combinato disposto dell’art. 68 d.l. n. 18/2020 e dell’art. 12 d.lgs. n. 159/2015, ritenuta idonea a differire il termine finale di prescrizione sino a rendere tempestiva la cartella del 2022.

Il cuore della pronuncia, quindi, non è la prescrizione in astratto – pacificamente quinquennale per la sanzione amministrativa – bensì la qualificazione giuridica delle misure “Covid” e la loro trasponibilità (o meno) sulla prescrizione delle sanzioni amministrative affidate alla riscossione mediante ruolo.

2. Il perimetro dei rimedi oppositivi: tra l. n. 689/1981 e opposizioni esecutive

La sentenza ripercorre, in via di inquadramento, la linea di confine tra i rimedi esperibili avverso la cartella esattoriale in materia di sanzioni amministrative. Quando la cartella costituisce il primo atto con cui il destinatario viene a conoscenza della sanzione per nullità o omissione della notifica del verbale (o dell’ordinanza-ingiunzione), la tutela ordinaria resta quella degli artt. 22 e 23 l. n. 689/1981 (con i termini propri, richiamati in motivazione anche con riferimento alle violazioni del Codice della strada). Diversamente, le opposizioni ex artt. 615 e 617 c.p.c. conservano un ruolo “residuale” e tipizzato: l’art. 615 per fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo, l’art. 617 per vizi formali della cartella o del procedimento esecutivo, nei termini decadenziali stretti.

Nel caso concreto, la Corte conferma la qualificazione accolta in prime cure: la doglianza di prescrizione, intesa come fatto estintivo sopravvenuto (maturato dopo la notifica del verbale e prima della cartella), legittima l’opposizione nella cornice dell’art. 615 c.p.c., rendendo superflue forzature classificatorie che spesso, nella prassi, diventano terreno di eccezioni pretestuose. L’interesse di questo passaggio sta nel suo effetto ordinante: la prescrizione viene trattata per ciò che è, un limite temporale all’azionabilità del credito, e non un pretesto per ricondurre il giudizio su binari di inammissibilità.

3. Prescrizione quinquennale ex art. 28 l. 689/1981 e ruolo della cartella come primo atto interruttivo

Nel merito, l’architrave rimane l’art. 28 l. n. 689/1981: cinque anni dal giorno della violazione, con interruzione regolata dalle norme del codice civile. La ricostruzione fattuale valorizzata dal primo giudice (e confermata in appello) è lineare: il verbale è stato notificato nel 2016 e il primo atto interruttivo individuato è la cartella notificata nell’aprile 2022; tra i due momenti il quinquennio risulta consumato.

Questo profilo è essenziale perché neutralizza, a monte, una strategia difensiva frequente nella riscossione: la tendenza a “spostare” l’interruzione su atti non provati o non idonei, oppure a invocare sospensioni normative come se fossero clausole generali di salvataggio. La Corte, invece, resta fedele alla grammatica della prescrizione: si calcola sul tempo effettivo e si interrompe solo con atti idonei, non con mere asserzioni.

4. Art. 67 d.l. 18/2020: sospensione breve, applicabile anche alle sanzioni amministrative

Il Collegio distingue con nettezza due regimi emergenziali che, nella pratica difensiva, vengono spesso confusi. La sospensione di 85 giorni prevista dall’art. 67, comma 1, d.l. n. 18/2020 (8 marzo–31 maggio 2020) è ritenuta pacificamente applicabile anche alla riscossione delle sanzioni amministrative, proprio perché la norma, nel comma 2, estende espressamente il perimetro applicativo a determinati atti e procedure riconducibili anche a entrate non strettamente tributarie.

La Corte, dunque, non nega la rilevanza del diritto emergenziale; ne delimita il raggio d’azione, riconoscendo al contribuente e all’amministrazione la medesima regola di calcolo: cinque anni più gli 85 giorni. Ed è un calcolo che, nel caso concreto, non è comunque sufficiente a evitare la prescrizione.

5. Art. 68 d.l. 18/2020 e art. 12 d.lgs. 159/2015: moratoria dei versamenti e sospensione “non generalizzata”

Il punto più rilevante della pronuncia è la confutazione dell’assunto appellatorio secondo cui la sospensione più ampia (marzo 2020–agosto 2021) avrebbe dovuto spiegare effetti anche sulla prescrizione delle sanzioni amministrative.

La Corte d’Appello opera un doppio chiarimento, di metodo e di sistema. Da un lato, ribadisce che l’art. 68 d.l. n. 18/2020 non disciplina una sospensione generalizzata dell’attività di riscossione, bensì la sospensione dei termini di versamento delle entrate tributarie e non tributarie in scadenza nel periodo considerato; è, in sostanza, una moratoria dei pagamenti. Dall’altro lato, ammette che il rinvio all’art. 12 d.lgs. n. 159/2015 comporta, in astratto, un effetto di sospensione di prescrizione “per un corrispondente periodo”, ma evidenzia che tale effetto è tipizzato dal legislatore con riferimento a categorie determinate (tributi, contributi previdenziali e assistenziali, premi assicurativi obbligatori), ossia pretese ontologicamente diverse dalla sanzione amministrativa oggetto di causa.

Il Collegio ricava da ciò una conclusione che, pur semplice, è di forte impatto pratico: l’ulteriore sospensione non ha applicazione generalizzata e non può riguardare la sanzione amministrativa, anche perché le norme emergenziali, proprio in quanto eccezionali, non tollerano estensioni analogiche. La prescrizione quinquennale ex l. 689/1981, in altre parole, non viene “riscritta” da una disciplina nata per le moratorie di versamento dei tributi.

6. Il tentativo di spostare ancora il termine: l’allusione alla proroga “fino al 31 dicembre del secondo anno successivo”

La sentenza affronta anche un ulteriore argomento, emerso nelle note conclusionali dell’amministrazione, relativo al richiamo dell’art. 68 al comma 2 dell’art. 12 d.lgs. n. 159/2015, che contempla una proroga dei termini in determinate ipotesi sino al 31 dicembre del secondo anno successivo alla fine della sospensione. La Corte lo disinnesca con due rilievi che rivelano un approccio processualmente rigoroso: da un lato la novità della questione (non prospettata in citazione), dall’altro – e soprattutto – l’inerenza della proroga alle sole pretese tributarie, non all’esazione di sanzioni amministrative.

Ne deriva una lettura coerente, non “punitiva” ma logicamente necessitata: la sanzione amministrativa resta governata dall’art. 28 l. 689/1981, con l’unica interferenza emergenziale già riconosciuta e contabilizzata (gli 85 giorni dell’art. 67), insufficiente però a evitare la maturazione del quinquennio prima della cartella del 2022.

7. Spese: causalità della lite e riparto interno tra enti

Sotto il profilo accessorio, la decisione è interessante perché collega la regolazione delle spese al criterio di causalità: le spese del grado vengono poste a carico dell’ente appellante, ritenuto “causa” della lite per l’intervenuta prescrizione della pretesa, escludendo la condanna solidale con altri soggetti processuali. Viene inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, coerentemente con il rigetto dell’appello.

8. Considerazioni conclusive: una sentenza “di confine” che impedisce traslazioni improprie tra tributi e sanzioni

La pronuncia svolge una funzione di “bonifica concettuale” assai utile: separa ciò che è sospensione delle attività degli enti impositori (art. 67) da ciò che è moratoria dei versamenti (art. 68), e impedisce che il rinvio all’art. 12 d.lgs. n. 159/2015 diventi una leva generalizzata per estendere la sospensione della prescrizione a qualunque credito iscritto a ruolo. In un’epoca in cui la normativa emergenziale viene spesso invocata come argomento jolly, la Corte riafferma due principi sobri ma strutturali: la prescrizione delle sanzioni amministrative resta quinquennale e le norme eccezionali vanno interpretate restrittivamente, specie quando incidono su istituti di garanzia come i termini di prescrizione.

Ne esce rafforzata una regola di metodo che, nella pratica del contenzioso, vale più di molte clausole: il “tempo” della riscossione non si presume e non si dilata per analogia; si calcola, e si calcola solo con le sospensioni che la legge ha effettivamente previsto per quel tipo di pretesa.