ZTL Bus e divieto di doppia sanzione: il limite della fonte primaria alla potestà regolamentare comunale

Massima

È illegittima la determinazione dirigenziale che irroghi una sanzione amministrativa pecuniaria, ai sensi di regolamento comunale, per l’accesso non autorizzato di autobus turistico in ZTL, quando la medesima condotta sia già sanzionata dall’art. 7 C.d.S. L’art. 7-bis T.U.E.L. consente la sanzione regolamentare solo in assenza di diversa disposizione di legge; pertanto, la disciplina primaria del Codice della strada impedisce la duplicazione sanzionatoria fondata sulla medesima condotta, anche ove l’amministrazione invochi una distinta finalità ambientale.

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1. La questione centrale: una sola condotta, due apparati sanzionatori

La decisione si colloca nel solco del più recente orientamento giurisprudenziale in materia di accesso dei bus turistici nelle zone a traffico limitato e affronta il tema della legittimità della doppia imposizione sanzionatoria per una medesima condotta.

La vicenda trae origine dall’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per l’accesso di un autobus turistico in ZTL senza registrazione e senza acquisto del relativo permesso. L’amministrazione aveva fondato la pretesa sulla disciplina regolamentare comunale, sostenendo che essa fosse diretta a tutelare l’ambiente e a contenere l’inquinamento atmosferico.

La società opponente, invece, aveva dedotto che la condotta contestata fosse già prevista e sanzionata dall’art. 7 C.d.S., norma primaria applicabile tanto agli autoveicoli quanto agli autobus adibiti a noleggio con conducente. Da tale premessa discendeva l’illegittimità della sanzione ulteriore prevista da fonte secondaria.

2. Il principio di legalità e la riserva di legge in materia sanzionatoria amministrativa

Il fulcro della decisione è rappresentato dal principio di legalità sancito dall’art. 1 L. n. 689/1981. In materia di sanzioni amministrative, nessuno può essere assoggettato a una sanzione se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione.

Il principio non esclude in assoluto che una fonte regolamentare possa integrare aspetti tecnici di una disciplina legislativa, ma impedisce che la fonte secondaria introduca autonomamente un illecito o duplichi la sanzione già prevista dalla legge per la stessa condotta.

La potestà regolamentare comunale, dunque, può disciplinare modalità, condizioni e procedure di accesso alla ZTL, ma non può trasformarsi in una potestà punitiva autonoma quando il fatto sia già integralmente presidiato dal Codice della strada.

3. L’art. 7-bis T.U.E.L. e la clausola “salvo diversa disposizione di legge”

La sentenza valorizza la portata dell’art. 7-bis T.U.E.L., norma che abilita gli enti locali ad applicare sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione di regolamenti comunali e provinciali, ma solo “salvo diversa disposizione di legge”.

Tale inciso costituisce il limite strutturale del potere sanzionatorio regolamentare. La norma locale può operare soltanto in uno spazio non già occupato da una disciplina primaria. Quando una legge statale prevede e sanziona la condotta, la fonte secondaria non può sovrapporsi né aggravare il trattamento sanzionatorio.

Nel caso di specie, la “diversa disposizione di legge” è individuata nell’art. 7 C.d.S., che disciplina la regolamentazione della circolazione nei centri abitati e contempla le zone a traffico limitato, comprese quelle istituite anche per esigenze di tutela della salute e dell’ambiente.

4. L’art. 7 C.d.S. come disciplina assorbente della circolazione in ZTL

La condotta oggetto di contestazione consisteva nel transito non autorizzato di un autobus all’interno di una ZTL. Essa rientra pienamente nel perimetro dell’art. 7 C.d.S., il cui regime sanzionatorio si applica alle violazioni dei divieti e delle limitazioni della circolazione nei centri abitati.

La circostanza che il regolamento comunale persegua anche finalità di contenimento dell’inquinamento atmosferico non sposta la fattispecie fuori dall’ambito della circolazione stradale. L’art. 7 C.d.S. include espressamente, tra le ragioni che giustificano l’istituzione delle ZTL, la sicurezza della circolazione, la salute, l’ordine pubblico, il patrimonio ambientale e culturale e il territorio.

L’interesse ambientale, pertanto, non è estraneo alla disciplina codicistica, ma ne costituisce una delle componenti fisiologiche. Non può quindi essere invocato per costruire una autonoma fattispecie sanzionatoria regolamentare.

5. Il rigetto della tesi della duplice offensività

L’amministrazione aveva sostenuto che la doppia sanzione fosse legittima perché le due discipline tutelerebbero beni giuridici distinti: da un lato la mobilità urbana, dall’altro l’ambiente.

Il Tribunale respinge tale ricostruzione, ritenendo che la medesima condotta non possa essere artificialmente scomposta in più illeciti quando la norma primaria già assorba la pluralità degli interessi coinvolti. La tutela della salute e dell’ambiente non è esterna all’art. 7 C.d.S., ma è espressamente considerata dalla disciplina statale quale ragione fondativa delle limitazioni alla circolazione.

La pretesa duplicazione sanzionatoria finirebbe, altrimenti, per eludere la clausola di salvezza dell’art. 7-bis T.U.E.L. e per consentire alla fonte regolamentare di aggravare il trattamento punitivo previsto dalla legge, in violazione del principio di legalità.

6. L’annullamento della determinazione dirigenziale

Accertata l’illegittimità della doppia sanzione, il Tribunale annulla la determinazione dirigenziale ingiuntiva.

L’annullamento non dipende da una mera irregolarità procedimentale, ma dall’assenza di un valido fondamento normativo della pretesa sanzionatoria. La determinazione dirigenziale era fondata su una disciplina regolamentare che, nella misura in cui pretendeva di punire nuovamente una condotta già sanzionata dal Codice della strada, risultava recessiva rispetto alla fonte primaria.

Resta quindi irrilevante ogni ulteriore verifica relativa al pagamento o alla sorte della sanzione codicistica presupposta, poiché la sanzione regolamentare autonoma non poteva essere legittimamente irrogata.

7. Le spese di lite e l’effettività della tutela

Il Tribunale pone le spese di entrambi i gradi a carico dell’amministrazione soccombente, escludendo la compensazione.

La statuizione è significativa perché riconosce piena effettività alla tutela dell’opponente. Nei giudizi di valore contenuto, la condanna alle spese costituisce presidio essenziale contro il rischio che l’annullamento dell’atto illegittimo resti privo di concreta utilità economica per il ricorrente.

La parte che ha dovuto agire in giudizio per rimuovere una pretesa sanzionatoria illegittima non può sopportare il costo del processo, salvo la ricorrenza di specifiche ragioni derogatorie che, nel caso concreto, il Tribunale non ravvisa.

8. Considerazioni conclusive

La pronuncia conferma un principio destinato ad assumere rilievo sistematico nella materia delle ZTL Bus: la potestà regolamentare comunale incontra un limite invalicabile nella disciplina primaria del Codice della strada.

Il Comune può regolare l’accesso dei bus turistici, prevedere obblighi di registrazione e organizzare il sistema autorizzatorio, ma non può sanzionare una seconda volta la medesima condotta già punita dall’art. 7 C.D.S. L’art. 7-bis T.U.E.L. non costituisce una clausola generale di espansione del potere punitivo locale, ma opera soltanto negli spazi non occupati da diversa disposizione legislativa.

La decisione si apprezza per il rigore con cui riafferma la gerarchia delle fonti e la centralità del principio di legalità nell’illecito amministrativo, impedendo che finalità pubbliche pur meritevoli, come la tutela ambientale, possano tradursi in una duplicazione sanzionatoria priva di base legislativa.

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