ZTL Bus e sanzioni comunali: la fonte regolamentare non può duplicare la sanzione prevista dal Codice della strada

Massima

La condotta consistente nell’accesso non autorizzato di un autobus turistico in zona a traffico limitato, in assenza di registrazione e di acquisto del relativo permesso, rientra nella disciplina dell’art. 7 C.d.S. e non può essere sanzionata una seconda volta sulla base di una deliberazione comunale. L’art. 7-bis T.U.E.L. consente l’irrogazione di sanzioni per violazioni regolamentari solo “salvo diversa disposizione di legge”; pertanto, ove la condotta sia già prevista e sanzionata da norma primaria, la fonte secondaria non può introdurre un autonomo trattamento sanzionatorio.

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1. Il cuore della decisione: circolazione stradale, ZTL Bus e limiti della potestà sanzionatoria comunale

La pronuncia interviene sul tema, ormai centrale nel contenzioso relativo alla circolazione dei bus turistici nelle zone a traffico limitato, della legittimità delle sanzioni comunali irrogate per accesso in ZTL senza previa registrazione e senza acquisto del relativo permesso.

La vicenda trae origine da una determinazione dirigenziale ingiuntiva fondata su un verbale di accertamento elevato per accesso non consentito in ZTL Bus, rilevato mediante sistema elettronico. La società opponente contestava la legittimità della sanzione, sostenendo che la medesima condotta fosse già disciplinata e sanzionata dall’art. 7 C.d.S. e che, pertanto, non potesse essere nuovamente punita mediante regolamento comunale.

Il Tribunale accoglie tale prospettazione e annulla la determinazione dirigenziale, affermando che la fonte regolamentare locale non può sovrapporsi alla disciplina primaria della circolazione stradale quando la condotta sia già integralmente ricompresa nel perimetro applicativo del Codice della strada.

2. La competenza del Giudice di pace e la corretta qualificazione della materia

La sentenza affronta anzitutto il profilo processuale della competenza. Il Giudice di pace aveva declinato la propria competenza in favore del Tribunale, ritenendo che la controversia riguardasse la tutela dell’ambiente dall’inquinamento, materia attribuita alla competenza del Tribunale ai sensi del rito speciale.

Il Tribunale riforma integralmente tale statuizione. La disciplina comunale richiamata, pur indicando tra le proprie finalità il contenimento dell’inquinamento atmosferico, regola in realtà l’accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL. L’interesse ambientale non muta la natura della fattispecie, poiché esso è già contemplato dall’art. 7 C.d.S. tra le ragioni che possono legittimare le limitazioni della circolazione nei centri abitati.

La mera finalità ambientale non è dunque sufficiente a radicare la competenza del Tribunale. Quando la condotta contestata consiste nel transito non autorizzato in una zona a traffico limitato, la controversia rimane attratta alla materia della circolazione stradale e alla competenza funzionale del Giudice di pace.

3. L’effetto devolutivo dell’appello e la decisione nel merito

Accertata l’erroneità della declaratoria di incompetenza, il Tribunale non rimette la causa al Giudice di pace, ma decide direttamente il merito dell’opposizione in qualità di giudice d’appello.

La soluzione discende dal principio secondo cui l’erronea declinatoria di competenza del Giudice di pace non rientra tra le ipotesi tassative di rimessione al primo giudice previste dagli artt. 353 e 354 c.p.c. L’appello produce quindi il proprio ordinario effetto devolutivo, investendo il Tribunale anche dell’esame delle questioni sostanziali riproposte dall’appellante.

Tale impostazione evita una regressione del processo e consente una definizione immediata della controversia, in linea con le esigenze di concentrazione e ragionevole durata del giudizio.

4. Il principio di legalità nell’illecito amministrativo

Il nucleo sostanziale della decisione è costituito dall’applicazione del principio di legalità sancito dall’art. 1 L. n. 689/1981. In materia di sanzioni amministrative, l’illecito e la relativa sanzione devono trovare fondamento in una legge, non potendo essere introdotti direttamente da fonti secondarie.

Il regolamento comunale può integrare aspetti tecnici o applicativi di una disciplina primaria, ma non può creare un autonomo illecito amministrativo quando la condotta sia già tipizzata e sanzionata dalla legge statale. In caso contrario, la fonte secondaria finirebbe per ampliare indebitamente l’area del penalmente-amministrativo, violando la riserva di legge che presidia anche il sistema sanzionatorio amministrativo.

Nel caso esaminato, la condotta contestata — accesso in ZTL Bus senza autorizzazione — è già disciplinata dall’art. 7 C.d.S., che attribuisce ai Comuni poteri regolatori sulla circolazione, ma al contempo definisce il relativo quadro sanzionatorio.

5. L’art. 7 C.d.S. come disciplina primaria assorbente

L’art. 7 C.d.S. regola la circolazione nei centri abitati e consente ai Comuni di limitare l’accesso di determinate categorie di veicoli anche per esigenze di prevenzione dell’inquinamento e tutela del patrimonio ambientale, artistico e naturale.

Proprio tale ampiezza dimostra che la finalità ambientale non rende autonoma la sanzione regolamentare. L’ambiente, in questo ambito, non costituisce un bene giuridico separato capace di giustificare un secondo illecito, ma rappresenta uno degli interessi già assorbiti nella disciplina primaria della circolazione stradale.

L’accesso abusivo in ZTL, quindi, resta una violazione riconducibile al Codice della strada. Il Comune può regolamentare le modalità di accesso, stabilire prescrizioni operative e organizzare il sistema dei permessi, ma non può duplicare il trattamento sanzionatorio per la medesima condotta.

6. Il limite dell’art. 7-bis T.U.E.L.: “salvo diversa disposizione di legge”

La decisione valorizza in modo decisivo la clausola contenuta nell’art. 7-bis T.U.E.L., secondo cui le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali possono essere punite con sanzione amministrativa pecuniaria salvo diversa disposizione di legge.

Tale clausola opera come limite alla potestà sanzionatoria locale. Quando una norma primaria disciplina già la condotta e la relativa sanzione, il regolamento comunale non può introdurre una ulteriore risposta punitiva. Nel caso di specie, la diversa disposizione di legge è proprio l’art. 7 C.d.S., che regola la materia della circolazione in ZTL e ne presidia le conseguenze sanzionatorie.

Il potere regolamentare dell’ente locale non viene negato, ma ricondotto entro i suoi confini: esso può disciplinare l’organizzazione dell’accesso alle aree urbane, non sovrapporre una seconda sanzione a quella prevista dal legislatore statale.

7. La non configurabilità della doppia offensività

L’amministrazione sosteneva la legittimità della doppia sanzione richiamando la diversità degli interessi tutelati: da un lato la mobilità urbana, dall’altro il contenimento dell’inquinamento atmosferico.

Il Tribunale respinge tale impostazione, rilevando che la duplice rilevanza della condotta non comporta automaticamente la possibilità di duplicare la sanzione. L’art. 7 C.d.S. tutela già una pluralità di interessi pubblici, tra i quali la sicurezza della circolazione, la salute, l’ambiente, il patrimonio culturale e il territorio.

La pluralità degli interessi sottesi alla disciplina non autorizza la moltiplicazione degli illeciti. Diversamente, la medesima condotta potrebbe essere artificiosamente frazionata in più violazioni, con evidente alterazione del principio di legalità e del criterio di proporzionalità della risposta sanzionatoria.

8. L’annullamento della determinazione dirigenziale

Accertata l’illegittimità della doppia sanzione, il Tribunale annulla la determinazione dirigenziale ingiuntiva. L’annullamento discende dal difetto del presupposto normativo che avrebbe dovuto sorreggere la pretesa sanzionatoria comunale.

La decisione assorbe gli ulteriori motivi di gravame, compresi quelli relativi alla determinazione del quantum e alla disciplina del pagamento in misura ridotta. Il vizio accertato è infatti radicale: la sanzione non poteva essere irrogata sulla base della fonte regolamentare comunale in presenza di una disciplina primaria già applicabile.

9. Le spese di lite e la soccombenza dell’amministrazione

Diversamente da altri arresti che, in ragione della novità della questione, hanno disposto la compensazione, la sentenza pone le spese di entrambi i gradi a carico dell’amministrazione soccombente.

La statuizione appare coerente con il principio di cui all’art. 91 c.p.c.: la parte che ha dato causa al giudizio mediante l’adozione e la difesa di un provvedimento illegittimo deve rifondere alla parte vittoriosa i costi sostenuti per ottenere tutela. La condanna alle spese assume particolare rilievo nei giudizi di valore contenuto, nei quali l’effettività della tutela sarebbe altrimenti compromessa dal costo economico dell’impugnazione.

10. Considerazioni conclusive

La pronuncia conferma un principio destinato ad assumere rilievo significativo nella materia delle ZTL Bus: la potestà regolamentare comunale incontra un limite invalicabile nella disciplina primaria del Codice della strada e nella riserva di legge che governa l’illecito amministrativo.

L’ente locale può certamente regolare l’accesso alle aree urbane, anche per finalità ambientali, ma non può introdurre una sanzione ulteriore per una condotta già disciplinata e punita dall’art. 7 C.d.S. L’art. 7-bis T.U.E.L. non costituisce una base indiscriminata per l’espansione del potere sanzionatorio comunale, poiché opera solo in assenza di diversa disposizione di legge.

La decisione si apprezza per il rigore con cui distingue tra potestà regolatoria e potestà punitiva: la prima può appartenere all’ente locale entro i confini fissati dalla legge; la seconda, invece, resta subordinata al principio di legalità e non può essere esercitata in modo duplicativo mediante fonte secondaria.

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