Procedimento sanzionatorio Agcom, trasloco delle utenze di rete fissa e pubblicazione della proposta definitiva di impegni: natura, funzione e limiti della determina endoprocedimentale

Massima
Nel procedimento sanzionatorio di competenza dell’Agcom, la determina che dispone la pubblicazione della proposta definitiva di impegni presentata dall’operatore non definisce il merito della violazione contestata, né produce effetti satisfattivi immediati in favore dell’utenza, ma apre la fase partecipativa prevista dal regolamento sugli impegni, consentendo ai terzi interessati di formulare osservazioni sulla versione non confidenziale della proposta. In tale cornice, l’ammissibilità degli impegni non implica alcun giudizio anticipato di accoglibilità o idoneità sostanziale degli stessi, ma attesta soltanto il superamento del vaglio preliminare previsto dal regolamento, in un procedimento che resta centrato sull’accertamento delle omissioni informative contestate all’operatore in materia di trasloco delle utenze di rete fissa e sulla possibile idoneità degli impegni a rimuoverne gli effetti in chiave proconcorrenziale e di tutela dell’utenza.

1. Premessa: la reale natura del provvedimento

Il provvedimento in esame richiede, prima di ogni valutazione, una precisa qualificazione giuridica. Non si è in presenza di una decisione che accerta in via definitiva l’illecito, né di una delibera conclusiva che approva o rigetta gli impegni, bensì di una determina direttoriale avente funzione eminentemente procedimentale, con la quale si dispone la pubblicazione della proposta definitiva di impegni presentata da Iliad Italia S.p.A. nell’ambito del procedimento sanzionatorio n. 3/25/DTC. La sua portata, pertanto, è insieme rilevante e limitata: rilevante, perché segna il passaggio dalla fase interna di interlocuzione tra Autorità e operatore alla fase di consultazione dei terzi; limitata, perché non contiene ancora alcun accertamento definitivo né sulla fondatezza dell’addebito né sulla sufficienza sostanziale degli impegni offerti.

Questa precisazione è centrale sul piano sistematico. Nella prassi, infatti, il provvedimento che dispone la pubblicazione degli impegni rischia di essere equivocato come indice di una sostanziale definizione favorevole per l’operatore o come anticipazione dell’esito finale del procedimento. Al contrario, la determina mostra con chiarezza che l’ordinamento costruisce una scansione più articolata: contestazione dell’illecito, presentazione della memoria difensiva e della proposta preliminare di impegni, interlocuzioni istruttorie, formulazione della versione definitiva e consolidata, vaglio di ammissibilità da parte del Consiglio e, solo successivamente, pubblicazione per consentire osservazioni dei terzi. In altri termini, il provvedimento non chiude il procedimento, ma ne apre una fase ulteriore di verifica pubblica e partecipata.

2. L’oggetto della contestazione: trasloco delle utenze fisse e deficit di trasparenza informativa

La determina consente di ricostruire con sufficiente nettezza anche il contenuto sostanziale dell’addebito mosso alla società. L’atto di accertamento e contestazione n. 3/25/DTC, notificato il 3 maggio 2025, riguarda il mancato rispetto, da parte di Iliad, degli obblighi informativi previsti dalla regolamentazione vigente in materia di trasloco delle utenze di rete fissa, con specifico riferimento alla delibera n. 252/16/CONS. In particolare, alla società si contesta di non avere reso, anche attraverso la prevista pubblicazione nei prospetti di trasparenza tariffaria, informazioni trasparenti, chiare ed esaustive sull’esecuzione della prestazione di trasloco e sugli oneri economici posti a carico dell’utenza, compromettendo così la possibilità per i clienti di effettuare scelte contrattuali pienamente consapevoli.

Il dato è di particolare rilievo, perché rivela che il cuore del procedimento non è un malfunzionamento tecnico della prestazione di trasloco in sé, ma il deficit informativo che precede e accompagna la scelta dell’utente. La contestazione, dunque, si colloca nel punto di contatto tra disciplina delle condizioni economiche e tecniche dei servizi di comunicazione elettronica e tutela della libertà negoziale dell’utente finale. Il trasloco dell’utenza fissa, infatti, è un servizio che presenta una forte incidenza pratica sulla continuità del collegamento, sulla permanenza del rapporto e sui costi accessori; proprio per questo, la regolazione richiede che l’utente sia posto in condizione di conoscere ex ante tempi, modalità e oneri della prestazione. La determina, pur non entrando nel merito dell’accertamento, lascia emergere chiaramente che il procedimento sanzionatorio è incentrato su una possibile violazione del principio di trasparenza, inteso non come adempimento formale, ma come presupposto di consapevolezza contrattuale.

3. La sequenza procedimentale degli impegni e la funzione della loro progressiva elaborazione

Il provvedimento documenta in modo particolarmente istruttivo la traiettoria procedimentale degli impegni presentati dall’operatore. Dopo la memoria difensiva del 5 giugno 2025, contenente anche una proposta preliminare di impegni ai sensi dell’art. 13 del regolamento, si sono susseguite un’audizione in data 13 giugno 2025, la trasmissione di una versione definitiva della proposta il 24 giugno 2025, una seconda audizione il 17 ottobre 2025 e, infine, l’invio di una versione consolidata della proposta in data 10 novembre 2025. A ciò è seguita la relazione conclusiva del Direttore del 7 gennaio 2025 e la decisione del Consiglio del 15 gennaio 2025 che ha ritenuto ammissibile la proposta ai sensi dell’art. 14, comma 3, del regolamento.

Questa sequenza merita di essere valorizzata, perché mostra la natura dinamica e negoziale-istituzionale del subprocedimento sugli impegni. Non si tratta di una semplice istanza unilaterale dell’operatore, ma di un percorso di progressiva conformazione della proposta attraverso il dialogo con l’Autorità, sino al punto in cui essa può essere ritenuta, almeno in via preliminare, ammissibile e quindi meritevole di essere sottoposta alle osservazioni del mercato e dei terzi interessati. La funzione di tale progressiva elaborazione è duplice. Da un lato, consente all’operatore di precisare e raffinare il contenuto degli impegni, rendendolo più aderente ai profili contestati. Dall’altro lato, permette all’Autorità di esercitare una verifica anticipata di serietà, pertinenza e non manifesta inidoneità della proposta, senza tuttavia anticiparne l’accoglimento definitivo. Proprio in questa dialettica tra iniziativa privata e controllo pubblico si coglie una delle peculiarità più interessanti del modello Agcom in materia di impegni.

4. L’ammissibilità degli impegni: significato e limiti del vaglio preliminare

Particolarmente importante è il riferimento, contenuto nella determina, alla decisione del Consiglio del 15 gennaio 2025 di ammissibilità della proposta di impegni. Sul piano tecnico-giuridico, tale passaggio impone una puntualizzazione decisiva: l’ammissibilità non equivale né ad approvazione né a giudizio positivo definitivo sull’idoneità degli impegni a chiudere il procedimento. Essa rappresenta soltanto il superamento di una soglia preliminare, che consente alla proposta di accedere alla fase di pubblicazione e consultazione dei terzi.

La distinzione non è meramente terminologica, ma strutturale. L’ammissibilità segnala che la proposta non è irricevibile, non è manifestamente inconferente rispetto ai fatti contestati e non è tale da essere immediatamente espunta dal procedimento. Ma resta ancora da verificare, alla luce delle osservazioni dei terzi e del successivo scrutinio dell’Autorità, se gli impegni siano concretamente idonei a rimuovere i profili problematici emersi nell’istruttoria, a ripristinare un assetto di trasparenza conforme alla regolazione e a soddisfare le finalità pubblicistiche di tutela dell’utenza e corretto funzionamento del mercato. La determina, proprio perché si arresta al momento pubblicistico della pubblicazione, rende evidente che il sistema non ammette scorciatoie: l’accesso alla consultazione non è già accoglimento della proposta.

5. La pubblicazione della proposta non confidenziale e la funzione partecipativa dei terzi

Il dispositivo della determina è interamente costruito attorno alla funzione di pubblicità e partecipazione. Il primo punto dispone la pubblicazione sul sito web dell’Autorità della proposta definitiva di impegni nella sua versione non confidenziale. Il secondo riconosce ai soggetti interessati la facoltà di trasmettere osservazioni, sia in versione confidenziale sia in versione non confidenziale, indicando le ragioni di eventuale riservatezza e rilasciando il nulla osta alla pubblicazione della versione ostensibile. Il terzo punto disciplina, poi, le modalità e il termine perentorio di trenta giorni per l’invio delle osservazioni.

Questa architettura procedimentale rivela il senso più profondo dell’istituto degli impegni. L’ordinamento non affida all’operatore e all’Autorità un dialogo chiuso e bilaterale, ma apre la verifica della proposta anche al contributo dei terzi, i quali possono rappresentare se e in quale misura gli impegni siano davvero idonei a incidere sui comportamenti contestati, a rimuovere le asimmetrie informative o a correggere eventuali effetti distorsivi. La pubblicazione della versione non confidenziale, quindi, non costituisce un adempimento meramente formale, ma il presupposto di una verifica pubblica della sostenibilità regolatoria degli impegni. In tal senso, la determina si colloca all’interno di una logica di regolazione partecipata, in cui la legittimità sostanziale della soluzione prospettata dall’operatore viene testata anche attraverso l’apporto conoscitivo degli stakeholders.

6. Il procedimento per impegni come tecnica di amministrazione regolatoria

La determina consente altresì di riflettere sul significato più generale del procedimento per impegni nel diritto amministrativo delle comunicazioni elettroniche. L’istituto non è un semplice meccanismo premiale per l’operatore che collabori con l’Autorità, né un modulo di definizione transattiva in senso privatistico. Esso rappresenta piuttosto una tecnica di amministrazione regolatoria, nella quale l’Autorità, a fronte di una contestazione sanzionatoria, può valutare se la proposta dell’operatore sia in grado di conseguire, in modo più rapido ed efficace rispetto alla mera sanzione, il risultato sostanziale cui tende la disciplina violata. Nel caso in esame, tale risultato consiste nel ripristino di condizioni informative trasparenti e comprensibili in materia di trasloco delle utenze fisse.

Proprio per questo l’attenzione dell’interprete non deve fermarsi all’esistenza della proposta di impegni, ma deve interrogarsi sulla sua eventuale capacità conformativa: se essa sia cioè davvero idonea a correggere le carenze informative contestate, a renderle verificabili nei prospetti di trasparenza tariffaria e a prevenire il ripetersi di scelte contrattuali inconsapevoli da parte degli utenti. La determina, pur non offrendo ancora elementi per una valutazione di merito sul contenuto specifico degli impegni, orienta correttamente il lettore verso questa chiave di lettura sostanziale.

7. Il rilievo della delibera n. 252/16/CONS nel contesto della tutela dell’utente fisso

Il richiamo espresso alla delibera n. 252/16/CONS non è secondario. Esso segnala che l’addebito mosso a Iliad si colloca entro una disciplina che attribuisce particolare rilievo alla trasparenza delle condizioni economiche e tecniche dei servizi di rete fissa, anche con riguardo alle prestazioni accessorie come il trasloco. Questa materia presenta un’evidente delicatezza pratica: il trasloco dell’utenza non è solo un servizio aggiuntivo, ma può incidere sulla continuità del rapporto, sulla permanenza della connessione, sui tempi di attivazione nella nuova sede e sui costi complessivamente gravanti sull’utente. Ne consegue che la chiarezza informativa sugli oneri e sull’esecuzione della prestazione non è una variabile accessoria, ma una componente essenziale della correttezza contrattuale.

La determina, dunque, pur avendo natura endoprocedimentale, si colloca all’interno di una più ampia linea di politica regolatoria volta a fare della trasparenza tariffaria uno strumento di effettività della libertà contrattuale dell’utente. In tal senso, il procedimento sanzionatorio e la proposta di impegni assumono una funzione che travalica il singolo operatore e investe il corretto assetto informativo del mercato.

8. Considerazioni conclusive

La determina n. 2/26/DTC offre un contributo importante alla comprensione del ruolo degli impegni nel procedimento sanzionatorio Agcom. Il primo principio che se ne ricava è che il provvedimento di pubblicazione della proposta definitiva di impegni ha natura essenzialmente procedimentale e partecipativa: esso non definisce il merito della violazione contestata, né implica l’approvazione degli impegni, ma apre la fase di consultazione dei terzi. Il secondo è che l’ammissibilità deliberata dal Consiglio costituisce solo un vaglio preliminare, privo di effetti satisfattivi definitivi, funzionale a consentire il market test della proposta. Il terzo è che, nel caso di specie, il procedimento resta centrato sull’omessa trasparenza informativa di Iliad in materia di trasloco delle utenze di rete fissa e sugli oneri a carico dell’utenza, profilo che tocca direttamente la tutela delle scelte contrattuali consapevoli. Il quarto è che l’istituto degli impegni opera come tecnica di amministrazione regolatoria orientata non soltanto alla repressione dell’illecito, ma soprattutto alla rimozione efficace dei suoi effetti sul mercato e sull’utenza.

Nel suo complesso, il provvedimento si segnala per sobrietà formale ma notevole densità sistematica. Esso mostra come, anche in assenza di una decisione conclusiva sul merito, una determina di pubblicazione possa rivelare il funzionamento concreto del modello regolatorio Agcom: un modello nel quale accertamento, partecipazione, trasparenza e possibili misure conformative si intrecciano in una sequenza procedimentale ordinata. Proprio in questa capacità di rendere visibile la funzione pubblicistica del subprocedimento sugli impegni si coglie il principale pregio tecnico-giuridico della determina.

Determina 2-26-DTC