Mobilità volontaria nel pubblico impiego: trasferimento tra enti, nulla osta e limiti del diniego

La mobilità ex art. 30 e la continuità del rapporto di lavoro

La mobilità volontaria nel pubblico impiego costituisce il principale strumento attraverso il quale un dipendente a tempo indeterminato può trasferirsi da un’amministrazione a un’altra senza interrompere il rapporto di lavoro e senza affrontare un nuovo concorso pubblico.

L’istituto è disciplinato dall’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e opera come passaggio diretto da un’amministrazione all’altra. In termini giuridici, non si realizza una nuova assunzione, ma una cessione del contratto di lavoro nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato. Il dipendente conserva l’anzianità maturata, mentre il rapporto prosegue presso l’ente di destinazione.

Ciò non significa, tuttavia, che ogni elemento del trattamento economico resti invariato. Dopo il trasferimento, salvo diverse previsioni normative o contrattuali, al dipendente si applicano il trattamento giuridico ed economico previsti dal contratto collettivo dell’amministrazione di destinazione. Il trasferimento determina dunque continuità del rapporto, ma anche inserimento nell’ordinamento organizzativo, contrattuale e retributivo del nuovo ente.

La mobilità non deve essere confusa con il comando, il distacco o l’assegnazione temporanea. In tali ipotesi il dipendente presta servizio presso un’altra amministrazione, ma conserva il rapporto fondamentale con l’ente di appartenenza. Nella mobilità volontaria, invece, il passaggio è definitivo: il dipendente esce dai ruoli dell’amministrazione cedente ed entra nei ruoli dell’amministrazione di destinazione.

Il trasferimento non richiede sempre l’accordo di tre soggetti

Per lungo tempo la mobilità volontaria è stata ricostruita come un accordo necessariamente trilaterale tra dipendente, amministrazione di provenienza e amministrazione di destinazione. Questa impostazione deve oggi essere corretta.

Il consenso del dipendente e la volontà dell’amministrazione di destinazione restano indispensabili. Il lavoratore deve presentare domanda e superare la procedura selettiva eventualmente prevista dall’ente che intende assumere mediante mobilità. L’amministrazione di destinazione deve disporre di un posto vacante, programmare la relativa copertura e selezionare il candidato ritenuto idoneo.

L’assenso dell’amministrazione di provenienza, invece, non costituisce più una condizione generalizzata del trasferimento. La legge lo richiede soltanto nelle ipotesi espressamente previste. Al di fuori di tali casi, l’ente cedente non può trasformare la mobilità in un potere discrezionale di veto. Può soltanto differire il passaggio per motivate esigenze organizzative, entro il limite massimo di sessanta giorni dalla ricezione dell’istanza di mobilità.

Ne deriva che il dipendente non può pretendere di trasferirsi soltanto perché ha presentato una domanda, ma neppure può essere bloccato indefinitamente dall’amministrazione di appartenenza quando il nulla osta non sia richiesto dalla legge.

La procedura presso l’amministrazione di destinazione

La mobilità volontaria non attribuisce al dipendente un diritto automatico ad essere scelto dall’ente di destinazione. L’amministrazione che intende coprire un posto mediante passaggio diretto deve individuare preventivamente requisiti, area di inquadramento, competenze professionali richieste, sede di servizio ed eventuali esperienze specifiche.

L’avviso di mobilità deve essere pubblicato sul sito istituzionale dell’amministrazione per almeno trenta giorni. Il bando deve indicare i posti da ricoprire, i requisiti richiesti e le modalità di selezione. L’ente può valutare titoli, esperienza, curriculum, colloqui e competenze professionali, purché rispetti le regole stabilite nell’avviso e i principi di imparzialità, trasparenza, parità di trattamentoqui e competenze professionali, purché rispetti le regole stabilite e coerenza rispetto al fabbisogno organizzativo.

La procedura non costituisce un concorso pubblico in senso stretto, ma resta una selezione comparativa. L’amministrazione di destinazione conserva un margine di valutazione nella scelta del candidato più adatto alla posizione. Tale margine non può però tradursi in favoritismi, discriminazioni, modifiche arbitrarie dei criteri o valutazioni incoerenti rispetto alle esigenze dichiarate nell’avviso.

Il dipendente che non venga selezionato non può normalmente imporre il proprio trasferimento, salvo che dimostri violazioni delle regole procedurali, disparità di trattamento, criteri applicati in modo irragionevole o sviamento della procedura rispetto alla finalità dichiarata.

Quando il nulla osta dell’ente di provenienza è necessario

Il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza è richiesto in tre ipotesi specifiche.

La prima riguarda il dipendente che occupi una posizione dichiarata motivatamente infungibile dall’amministrazione cedente. L’infungibilità non può essere affermata in modo generico. L’ente deve individuare una posizione caratterizzata da competenze specialistiche, conoscenze tecniche peculiari, responsabilità organizzative o funzioni che non possano essere sostituite in tempi ragionevoli attraverso una diversa distribuzione del personale, un percorso formativo o un ordinario reclutamento.

La seconda ipotesi riguarda il personale assunto da meno di tre anni. In questo caso la legge considera l’assenso dell’ente di provenienza necessario, anche se non sussistono particolari condizioni di infungibilità o di grave carenza di organico. La ratio è evitare che l’amministrazione perda immediatamente personale appena reclutato e formato.

La terza ipotesi ricorre quando il trasferimento determinerebbe, nella qualifica o area corrispondente a quella del dipendente interessato, una carenza di organico superiore al 20 per cento. La percentuale deve essere valutata all’esito della mobilità e con riferimento alla dotazione organica dell’ente. Non basta dunque un generico richiamo al sotto-organico dell’ufficio: occorre verificare l’effettiva incidenza dell’uscita del dipendente sulla consistenza del personale della corrispondente area o qualifica.

Per gli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a 500, la soglia è ridotta al 10 per cento. Il dato deve essere valutato con particolare attenzione, perché rappresenta una delle condizioni oggettive che rendono necessario il nulla osta dell’ente cedente.

Gli enti nei quali il nulla osta resta sempre necessario

La disciplina ordinaria non si applica integralmente al personale delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale né ai dipendenti degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a cento unità.

Per questi soggetti il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza continua a essere richiesto in ogni caso. Non rileva, quindi, che il dipendente sia in servizio da più di tre anni, che non rivesta una posizione infungibile o che la mobilità non provochi una carenza superiore alle percentuali previste dalla legge.

Questa previsione assume particolare rilievo per i piccoli Comuni, nei quali la perdita anche di una sola unità può incidere sensibilmente sulla funzionalità dei servizi, e per le aziende sanitarie, nelle quali l’organizzazione del personale è strettamente collegata alla continuità dell’assistenza e alla tutela della salute pubblica.

Per il personale della scuola continuano invece ad applicarsi le disposizioni speciali di settore. La mobilità del personale scolastico non è regolata integralmente dall’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001, ma segue procedure, vincoli e tempistiche proprie dell’ordinamento scolastico.

Il differimento del trasferimento fino a sessanta giorni

Quando il nulla osta non è richiesto, l’amministrazione di provenienza non può negare il passaggio diretto. Può tuttavia differirlo per esigenze organizzative motivate, entro un limite massimo di sessanta giorni dalla ricezione dell’istanza di trasferimento.

Il differimento non equivale a un diniego. È uno strumento temporaneo che consente all’ente cedente di organizzare il passaggio di consegne, redistribuire attività, assicurare la continuità di servizi essenziali o definire problemi logistici connessi all’uscita del dipendente.

Il limite temporale è essenziale. L’amministrazione non può utilizzare il differimento per rinviare indefinitamente la mobilità o per svuotare di contenuto il diritto del lavoratore al trasferimento. Decorso il termine massimo previsto dalla legge, il passaggio deve essere perfezionato.

La motivazione deve essere collegata a esigenze organizzative reali e attuali. Non è sufficiente una formula stereotipata relativa alla generica carenza di personale, soprattutto se l’ente non indica quali attività sarebbero concretamente compromesse, quali misure organizzative siano necessarie e perché il differimento debba essere applicato proprio per il periodo richiesto.

Il diniego del nulla osta e l’obbligo di correttezza

Nei casi in cui il nulla osta sia legalmente necessario, l’amministrazione di appartenenza conserva un potere di valutazione. Tale potere, tuttavia, non è arbitrario.

L’ente pubblico, pur operando come datore di lavoro nell’ambito del rapporto contrattualizzato, deve rispettare i principi di correttezza, buona fede, imparzialità e buon andamento. Il diniego non può essere utilizzato come reazione punitiva verso il dipendente, come strumento di pressione, come conseguenza di contrasti personali o come mezzo per impedire la legittima crescita professionale del lavoratore.

Il grado di motivazione richiesto varia in relazione alla ragione del diniego. Quando l’amministrazione invoca l’infungibilità della posizione, deve fornire una motivazione particolarmente concreta, perché la legge richiede espressamente che l’infungibilità sia dichiarata in modo motivato. Occorre quindi indicare la specifica professionalità posseduta dal dipendente, le attività non sostituibili, l’assenza di alternative organizzative e il pregiudizio che deriverebbe dalla sua uscita.

Quando il nulla osta è richiesto perché il dipendente è stato assunto da meno di tre anni, la situazione è diversa. L’amministrazione non è obbligata a dimostrare una soglia di carenza o l’infungibilità della posizione, poiché la necessità dell’assenso deriva direttamente dalla legge. Ciò non esclude, però, che la decisione debba essere coerente con le regole interne e priva di elementi discriminatori o ritorsivi.

Quando l’ente fonda il diniego sul superamento della soglia di carenza di organico, deve dimostrare il dato numerico. Deve chiarire la consistenza della dotazione organica, le unità effettivamente presenti nella qualifica o area interessata, l’incidenza dell’uscita del dipendente e il superamento della percentuale prevista dalla legge. Un richiamo astratto alla mancanza di personale non sostituisce questa verifica.

I limiti del controllo giudiziale

Il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nella scelta su come organizzare i servizi, distribuire il personale o individuare le esigenze operative dell’ente. Le valutazioni organizzative restano, in linea di principio, riservate al datore di lavoro pubblico.

Il controllo giudiziale riguarda però la legittimità del comportamento dell’amministrazione. Il giudice può verificare se ricorressero davvero i presupposti per richiedere il nulla osta, se l’infungibilità sia stata motivata, se il calcolo della carenza di personale sia corretto, se il differimento sia contenuto entro sessanta giorni e se la decisione sia stata adottata nel rispetto di correttezza, buona fede e non discriminazione.

Il lavoratore non ottiene il trasferimento soltanto perché ritiene più conveniente la sede di destinazione o perché l’ente di provenienza presenta difficoltà organizzative. Per ottenere tutela deve dimostrare che l’amministrazione abbia applicato erroneamente la legge, invocato presupposti inesistenti, adottato un comportamento contraddittorio o utilizzato il nulla osta in modo abusivo.

Il giudice competente nelle controversie sulla mobilità

Le controversie relative alla mobilità volontaria del personale pubblico contrattualizzato rientrano, di regola, nella giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

Il dipendente che contesti il diniego del nulla osta, il differimento illegittimo, la mancata esecuzione del trasferimento o altri comportamenti collegati al rapporto di lavoro deve quindi normalmente rivolgersi al Tribunale ordinario – sezione lavoro – territorialmente competente.

Non è corretto ritenere che ogni controversia di mobilità debba essere proposta al TAR solo perché coinvolge una pubblica amministrazione. Dopo la privatizzazione del pubblico impiego, la maggior parte delle controversie concernenti il rapporto di lavoro è devoluta al giudice ordinario, anche quando vengano in rilievo atti amministrativi presupposti.

Restano possibili questioni diverse quando il contenzioso riguardi una vera procedura concorsuale o l’esercizio di poteri pubblicistici estranei al normale rapporto di lavoro. Ma il conflitto relativo al trasferimento, al nulla osta o alla gestione del rapporto di lavoro si colloca normalmente nella competenza del giudice del lavoro.

Le tutele del dipendente prima del giudizio

Il dipendente che riceva un diniego o un differimento dovrebbe anzitutto richiedere copia del provvedimento, degli atti istruttori, delle determinazioni relative alla dotazione organica e degli elementi utilizzati per dichiarare l’infungibilità o calcolare la carenza di personale.

È opportuno verificare se il provvedimento indichi la norma applicata, se specifichi quale delle condizioni legali renda necessario il nulla osta e se la motivazione corrisponda alla situazione organizzativa effettiva. Deve inoltre essere controllato se l’ente abbia rispettato eventuali regolamenti interni, disposizioni del PIAO, piani triennali del fabbisogno di personale o accordi sindacali applicabili.

Una diffida formale può essere utile quando il diniego sia generico, quando il nulla osta non sia richiesto dalla legge o quando l’amministrazione abbia differito il trasferimento oltre il limite massimo consentito. In presenza di urgenza concreta, ad esempio quando l’ente di destinazione abbia fissato un termine ravvicinato per l’assunzione o minacci di scorrere la graduatoria, può essere valutata anche una tutela cautelare davanti al giudice del lavoro.

L’azione giudiziale deve essere calibrata sulla situazione effettiva. Se l’ente di destinazione non ha selezionato il dipendente, non dispone del posto vacante o ha revocato legittimamente la procedura, il lavoratore non può pretendere un trasferimento privo dei necessari presupposti. Se invece il dipendente è stato scelto dall’ente di destinazione e l’amministrazione cedente oppone un ostacolo non previsto dalla legge, la tutela può essere più incisiva.

La mobilità e la nuova riserva del 15 per cento dal 2026

Dal 2026 la mobilità volontaria assume un ruolo più rilevante nella programmazione delle assunzioni pubbliche. Le amministrazioni interessate, quando il piano assunzionale preveda almeno dieci assunzioni, devono destinare alle procedure di mobilità una quota non inferiore al 15 per cento delle facoltà assunzionali impegnate nel singolo esercizio finanziario.

La disciplina non si applica alla Presidenza del Consiglio dei ministri, agli enti locali con non più di cinquanta dipendenti a tempo indeterminato, all’ARAN e alle aziende e agli enti del Servizio sanitario nazionale.

La nuova regola mira a favorire il ricollocamento del personale già assunto dalle amministrazioni pubbliche e a ridurre il ricorso esclusivo a nuove procedure concorsuali. È prevista una priorità per il personale proveniente da altre amministrazioni che sia in posizione di comando da almeno dodici mesi, appartenga alla stessa area funzionale e abbia conseguito una valutazione della performance pienamente favorevole.

La quota del 15 per cento non attribuisce a ogni dipendente un diritto soggettivo al trasferimento. Impone però alle amministrazioni interessate di programmare e attivare procedure di mobilità, evitando che il reclutamento tramite concorso diventi l’unico strumento di copertura dei posti vacanti.

Le tutele speciali per le vittime di violenza di genere

L’art. 30 prevede una tutela specifica per la dipendente inserita in percorsi di protezione contro la violenza di genere, debitamente certificati dai servizi sociali del Comune di residenza.

In presenza di posti vacanti corrispondenti alla qualifica professionale, la dipendente può chiedere il trasferimento presso un’altra amministrazione ubicata in un Comune diverso da quello di residenza. L’amministrazione di appartenenza deve disporre il trasferimento entro quindici giorni dalla comunicazione.

Si tratta di una disciplina eccezionale e rafforzata, finalizzata a tutelare sicurezza, riservatezza e autonomia della lavoratrice. In questa ipotesi l’interesse organizzativo dell’ente cedente non può essere utilizzato per paralizzare la misura di protezione.

Conclusioni

La mobilità volontaria nel pubblico impiego non è più fondata su un nulla osta sempre necessario. Il consenso dell’amministrazione di appartenenza è richiesto soltanto nei casi previsti dalla legge: posizione motivatamente infungibile, assunzione da meno di tre anni oppure superamento della soglia di carenza di organico.

Al di fuori di tali ipotesi, l’ente cedente non può impedire il trasferimento, ma può soltanto differirlo per motivate esigenze organizzative e per un periodo non superiore a sessanta giorni. Restano soggetti a una disciplina più restrittiva il personale del Servizio sanitario nazionale, i dipendenti degli enti locali fino a cento unità e il personale scolastico, per il quale operano regole speciali.

Il dipendente non possiede un diritto assoluto a trasferirsi, perché l’amministrazione di destinazione deve avere un posto disponibile, attivare la procedura e selezionare il candidato. Ha però diritto a che l’ente di provenienza non utilizzi il nulla osta come strumento arbitrario o ostativo, fuori dai casi previsti dalla legge.

La regola pratica è quindi questa: prima di accettare un diniego, occorre verificare se il nulla osta fosse realmente necessario, se la motivazione sia coerente con il presupposto invocato e se l’ente abbia rispettato limiti, soglie e tempi fissati dall’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001.