Società mista e potere di scioglimento del socio pubblico: la legittimità del recesso unilaterale per perdita del requisito operativo del privato
Commento a Tribunale di Milano, Sez. Impresa, sentenza 19 settembre 2024
1. Premessa
La pronuncia del Tribunale delle Imprese di Milano affronta un tema di grande rilievo nel diritto delle partecipazioni pubbliche: il potere del socio pubblico di sciogliere unilateralmente una società mista qualora il socio privato perda la natura di “operativo” prevista dal bando di gara a doppio oggetto.
La sentenza si inserisce nel solco tracciato dal d.lgs. 175/2016 (Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica) e dalla consolidata giurisprudenza amministrativa e civile, riaffermando il principio secondo cui la funzione operativa del socio privato è elemento costitutivo del modello della società mista e la sua perdita legittima la revisione, fino allo scioglimento, del modello gestionale.
2. I fatti essenziali
Nel 2011 il Comune di Vittuone costituiva la Farmacia Comunale di Vittuone s.r.l., società mista pubblico-privata, con partecipazione del 51% in capo al Comune e del 49% alla Farmacia Pasubio s.a.s. di Cristina Tosi & C., selezionata tramite gara a doppio oggetto.
L’affidamento aveva durata fino al 31 dicembre 2050, con obbligo del socio privato di garantire la gestione diretta e operativa del servizio di farmacia comunale.
A seguito di vicende economico-societarie — cessione del ramo d’azienda, concordato preventivo, assenza di personale dipendente e successive deleghe di gestione a società terze — il Comune deliberava lo scioglimento anticipato della società (delibera consiliare n. 37/2022), ritenendo venuto meno il requisito di “socio operativo” in capo al partner privato.
Il socio privato impugnava la delibera di scioglimento della società mista e la conseguente delibera assembleare del 10 gennaio 2023 che aveva disposto la messa in liquidazione.
Il ricorso veniva respinto dal TAR Lombardia (sent. n. 2669/2023) e, successivamente, il Tribunale di Milano confermava integralmente la legittimità dello scioglimento.
3. La questione giuridica
Il punto centrale riguarda la legittimità della decisione del socio pubblico di maggioranza di deliberare lo scioglimento della società mista, in luogo dell’esclusione del socio privato, in presenza di perdita dei requisiti di operatività da parte di quest’ultimo.
Si tratta di stabilire se tale decisione integri un abuso di maggioranza ai sensi dell’art. 2373 c.c. e dei principi in tema di buona fede contrattuale e parità di trattamento tra soci.
4. Il quadro normativo e sistematico
Il modello della società mista si fonda su tre pilastri:
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Procedura di gara a doppio oggetto, volta alla selezione del socio privato e alla contestuale attribuzione del servizio;
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Ruolo operativo del socio privato, che deve apportare know-how gestionale e capacità tecnica;
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Durata condizionata al mantenimento di tali requisiti, come espressamente previsto dagli artt. 4 e 20 del d.lgs. 175/2016 e dal contratto di servizio.
La funzione pubblica di tale schema risiede nella sinergia tra amministrazione e impresa privata per l’erogazione efficiente di servizi pubblici. La perdita del carattere operativo del privato comporta il venir meno della causa stessa del contratto di società mista, legittimando il socio pubblico a sciogliere o riorganizzare la società.
5. Le motivazioni del Tribunale
Il Tribunale di Milano ha rigettato tutte le domande della Farmacia Pasubio, affermando la legittimità dello scioglimento deliberato dal socio pubblico.
Il ragionamento si articola su quattro piani principali:
a) Prevalenza dell’interesse pubblico
Il Comune, quale socio pubblico di maggioranza, non è vincolato alla sola procedura di esclusione del socio inadempiente ma può esercitare una più ampia discrezionalità amministrativa nel rivalutare il modello di gestione del servizio.
Lo scioglimento costituisce espressione di potere di governance pubblica, non abuso del diritto di voto.
b) Perdita del requisito operativo
La prova documentale (contratti con Essere & Benessere S.p.A. e Farma MGT Servizi S.r.l., assenza di dipendenti, concordato preventivo) ha dimostrato che la società privata aveva delegato integralmente la gestione a terzi, svuotando di contenuto la propria funzione operativa.
Ciò contrasta con l’art. 8 del contratto di servizio, che impone la gestione diretta del servizio da parte della società mista e vieta la sub-delega.
c) Insussistenza di abuso di maggioranza
Richiamando la giurisprudenza costante della Cassazione (sentt. n. 27387/2005 e n. 20625/2020), il Tribunale ribadisce che:
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l’abuso sussiste solo quando la maggioranza agisce con intento fraudolento o lesivo dei diritti della minoranza;
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è insindacabile la scelta del socio pubblico di porre fine alla società, salvo prova di sviamento o dolo specifico.
Nel caso concreto, nessuna prova è stata fornita circa la sussistenza di un interesse “personale e antitetico” del Comune.
d) Vincolo del giudicato amministrativo
La sentenza del TAR Lombardia, ormai definitiva, aveva già accertato la perdita dei requisiti del socio privato e la coerenza amministrativa della decisione comunale. Il Tribunale ha valorizzato tale giudicato come antecedente logico-giuridico, escludendo ogni ulteriore sindacato di merito.
6. Il profilo contrattuale e societario
La decisione offre spunti anche in chiave civilistica.
Il contratto di servizio e lo statuto della società mista costituiscono un unicum funzionale, che subordina la permanenza del socio privato all’effettivo esercizio del ruolo operativo.
Il venir meno di tale ruolo non integra un mero inadempimento, ma un vulnus genetico alla causa societatis, rendendo la prosecuzione del rapporto incompatibile con l’interesse pubblico sotteso.
La clausola statutaria sull’“esclusione del socio” non priva l’ente pubblico del potere di optare per lo scioglimento integrale della società, rientrando tale scelta nella discrezionalità propria della funzione pubblica e nella potestà di razionalizzazione delle partecipate prevista dall’art. 20 del d.lgs. 175/2016.
7. La domanda riconvenzionale e il danno da inadempimento
Il Tribunale respinge anche la domanda riconvenzionale della società in liquidazione, che chiedeva oltre 670.000 euro a titolo di rimborso per spese sostenute.
La domanda è stata giudicata generica e priva di nesso causale, poiché:
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non spiegava le ragioni delle scelte contrattuali con i terzi gestori;
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non dimostrava la correlazione tra le presunte spese e l’inadempimento del socio privato;
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la società mista aveva comunque chiuso bilanci in utile, segno dell’assenza di danno patrimoniale effettivo.
8. Implicazioni sistemiche
a) Riaffermazione del principio di “operatività effettiva”
Il giudice civile recepisce la ratio del diritto amministrativo delle partecipate: il socio privato non può ridursi a mero investitore finanziario. La componente privata deve mantenere nel tempo un apporto concreto di gestione e know-how.
b) Discrezionalità del socio pubblico e limiti del controllo giudiziale
La valutazione di convenienza e opportunità circa la permanenza del modello societario è insindacabile nel merito, salvo evidenza di sviamento di potere o abuso.
Il giudice può intervenire solo se la delibera di scioglimento risulta “ingiustificata o fraudolenta”.
c) Razionalizzazione ex art. 20 d.lgs. 175/2016
La sentenza concretizza il potere di riassetto delle partecipazioni pubbliche, funzionale a evitare forme di gestione “eterodirette” o inefficaci.
L’interesse alla continuità del servizio pubblico prevale sul diritto del socio di minoranza alla prosecuzione del rapporto.
9. Considerazioni conclusive
La decisione del Tribunale di Milano rappresenta un precedente di rilievo nella giurisprudenza di merito in materia di società miste pubblico-private.
Essa chiarisce che:
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la perdita della funzione operativa del socio privato costituisce causa sufficiente di revisione del modello societario;
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lo scioglimento deliberato dal socio pubblico di maggioranza è legittimo quando conforme all’interesse pubblico e sorretto da adeguata istruttoria;
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l’abuso di maggioranza rimane eccezione di stretta interpretazione, esigendo la prova di un intento doloso o arbitrario.
La pronuncia consolida una linea interpretativa che valorizza la funzione pubblicistica della governance societaria e rafforza il principio di accountability dell’ente pubblico, bilanciando la libertà di iniziativa economica del privato con la tutela dell’interesse collettivo alla corretta gestione del servizio.
In prospettiva, la sentenza suggerisce alle amministrazioni locali la necessità di:
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monitorare periodicamente l’effettiva operatività del socio privato;
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garantire trasparenza nelle decisioni di razionalizzazione;
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predisporre clausole statutarie e contrattuali coerenti con il principio di “operatività sostanziale”.
Il messaggio sistemico è chiaro: nelle società miste, il partenariato pubblico-privato non è mera compartecipazione di capitali, ma condivisione di responsabilità gestionali. La sua violazione consente, anzi impone, la cessazione del modello.
