Tettoia abusiva con pannelli fotovoltaici: la transizione energetica non impedisce la demolizione dell’opera priva di titolo

Il principio affermato dal Consiglio di Stato

L’installazione di un impianto fotovoltaico sopra una tettoia realizzata abusivamente non trasforma il manufatto illegittimo in un’opera intangibile, né consente automaticamente di sostituire l’ordine di demolizione con il pagamento di una sanzione pecuniaria. È questo il principio affermato dal Consiglio di Stato, Sezione Seconda, con la sentenza n. 3128 del 21 aprile 2026, relativa a una controversia insorta nel Comune di Acquaviva delle Fonti.

La pronuncia assume particolare importanza perché affronta il rapporto tra due interessi entrambi rilevanti: da un lato, la tutela dell’assetto urbanistico-edilizio e la repressione degli abusi; dall’altro, la promozione degli impianti da fonti rinnovabili e del risparmio energetico. Il giudice amministrativo chiarisce che il secondo interesse non può essere utilizzato per sterilizzare il primo. Un impianto fotovoltaico, quand’anche realizzato secondo la disciplina agevolata prevista per le energie rinnovabili, non sana la costruzione abusiva che lo sostiene e non rende illegittimo l’ordine di rimuoverla.

Il principio deve essere formulato con precisione: la sentenza non afferma che ogni opera sulla quale siano installati pannelli debba sempre e comunque essere demolita; afferma che, nel caso di un manufatto realizzato integralmente senza titolo, non è invocabile la fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 soltanto perché sulla struttura sia stato collocato un impianto fotovoltaico.

La vicenda concreta: la tettoia sul lastrico solare e la successiva chiusura

La controversia riguardava una tettoia realizzata sul lastrico solare posto al sesto piano di un edificio condominiale. La struttura era stata costruita in assenza di titolo edilizio ed era già stata destinataria di ordinanza di demolizione. Successivamente, la tettoia era stata chiusa mediante pannelli in PVC e infissi in vetro e alluminio, dando luogo, secondo quanto accertato in sede amministrativa e giudiziale, a un nuovo manufatto di circa 96 metri quadrati, anch’esso privo di titolo.

Sulla falda della tettoia era stato poi installato un impianto fotovoltaico, in relazione al quale risultava presentata una comunicazione di inizio lavori. La proprietaria aveva quindi chiesto al Comune di applicare, in luogo della demolizione della tettoia, la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 34, comma 2, del Testo unico dell’edilizia. La tesi difensiva era che l’abbattimento della struttura avrebbe inevitabilmente compromesso il sovrastante impianto fotovoltaico, considerato legittimamente installato e funzionale al risparmio energetico.

Il Comune aveva respinto la domanda. Il TAR Puglia aveva confermato il diniego. Il Consiglio di Stato, investito dell’appello, ha definitivamente condiviso questa impostazione, ritenendo che l’opera edilizia sottostante fosse stata realizzata sine titulo e che la presenza dei pannelli non potesse impedire l’esecuzione della demolizione.

Il sistema repressivo del Testo unico dell’edilizia: non tutti gli abusi sono uguali

Per comprendere la decisione occorre partire dalla struttura del d.P.R. n. 380/2001. Il Testo unico distingue gli abusi edilizi in funzione della loro gravità e del rapporto con il titolo abilitativo eventualmente esistente.

L’art. 31 disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. È il terreno degli abusi più gravi: opere nuove prive di titolo, edifici integralmente diversi da quanto autorizzato o trasformazioni che alterano radicalmente il progetto assentito. In questi casi, la conseguenza ordinaria è la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.

L’art. 33 riguarda invece determinati interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità. La disposizione contempla, in uno specifico perimetro, la possibilità di applicare una sanzione pecuniaria quando il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile senza pregiudizio della parte dell’edificio eseguita legittimamente.

L’art. 34, che era la norma invocata nel caso deciso dal Consiglio di Stato, riguarda una situazione diversa e più circoscritta: gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire. La fiscalizzazione prevista dal comma 2 opera soltanto quando esista un’opera autorizzata, realizzata però con divergenze parziali rispetto al progetto assentito, e quando la demolizione della porzione difforme non possa avvenire senza pregiudicare la parte regolarmente edificata.

Questa distinzione è essenziale. Non esiste una generale facoltà del privato di chiedere il pagamento di una somma in luogo della demolizione di qualsiasi abuso. La sanzione pecuniaria sostitutiva opera solo nei casi tassativamente previsti dalla legge e alle condizioni rigorose stabilite dalla norma applicabile.

La fiscalizzazione dell’abuso ex art. 34: natura eccezionale e presupposti rigorosi

L’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 consente di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando un’opera realizzata in parziale difformità dal permesso non possa essere rimossa senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità. A seguito delle modifiche introdotte dal decreto-legge n. 69/2024, convertito nella legge n. 105/2024, la sanzione è pari, per le opere residenziali, al triplo del costo di produzione della parte difforme e, per le opere destinate a usi diversi, al triplo del valore venale.

Il presupposto iniziale non è, dunque, l’esistenza di un danno economico derivante dalla demolizione, né la convenienza del mantenimento dell’opera. Occorre, prima ancora, che vi sia una parziale difformità rispetto a un titolo edilizio effettivamente esistente. In altri termini, l’opera deve essere stata prevista dal permesso, ma realizzata con modalità parzialmente divergenti, senza trasformarsi in un intervento autonomo e sostanzialmente nuovo.

Il Consiglio di Stato ribadisce che la fiscalizzazione costituisce una deroga alla regola primaria della demolizione. Proprio perché consente la permanenza materiale di una difformità edilizia, essa deve essere interpretata restrittivamente. Non può essere estesa a manufatti integralmente privi di titolo, altrimenti il pagamento della sanzione finirebbe per sostituire impropriamente i procedimenti di sanatoria o, peggio, per funzionare come una forma di condono sostanziale non prevista dal legislatore.

La precisazione necessaria: non ogni abuso “totale” esclude qualsiasi sanzione sostitutiva

La formula secondo cui “se l’abuso è totale non è mai possibile pagare una sanzione al posto della demolizione” richiede, tuttavia, una correzione tecnica. Essa è corretta se riferita alla fiscalizzazione ex art. 34, che riguarda esclusivamente le parziali difformità dal permesso di costruire. Non può invece essere elevata a principio assoluto per l’intero sistema del Testo unico dell’edilizia.

L’art. 33, comma 2, disciplina infatti un differente caso di sanzione pecuniaria sostitutiva riguardante specifici interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità, quando il ripristino non sia possibile senza pregiudizio della parte conforme dell’edificio. È una fattispecie distinta, con presupposti autonomi e non invocabile indistintamente per qualunque nuova costruzione abusiva.

Nel caso della tettoia fotovoltaica, la proprietaria aveva chiesto la fiscalizzazione ai sensi dell’art. 34, comma 2. Il Consiglio di Stato ha respinto tale domanda perché la tettoia, con la successiva chiusura perimetrale, non costituiva una difformità parziale rispetto a un titolo edilizio esistente: era una costruzione integralmente realizzata in assenza di qualsivoglia titolo abilitativo. La decisione deve quindi essere letta all’interno del corretto inquadramento della specifica domanda proposta e della qualificazione urbanistico-edilizia del manufatto.

La nozione di parziale difformità: occorre un titolo originario

Il Consiglio di Stato richiama un principio costante: la parziale difformità presuppone che l’intervento costruttivo sia stato contemplato da un titolo autorizzatorio, ma sia stato eseguito in modo parzialmente diverso da quanto approvato. Le divergenze devono incidere su elementi particolari e non essenziali della costruzione, senza modificare la sostanza del progetto o generare un organismo edilizio nuovo.

La tettoia oggetto del giudizio non rientrava in questa categoria. Sia considerando la struttura originaria, sia considerando la successiva chiusura mediante pannelli e infissi, il manufatto risultava realizzato senza alcun titolo edilizio. Non si trattava, dunque, di una copertura autorizzata costruita con una lieve diversità dimensionale o esecutiva; si trattava di un’opera nuova, collocata sul lastrico solare condominiale e integralmente priva di assenso.

Il fatto che la proprietaria qualificasse l’opera come “tettoia fotovoltaica” o volume tecnico non ne modificava la natura. Nel diritto edilizio conta la consistenza oggettiva dell’intervento, la sua funzione, il suo ingombro, la trasformazione stabile del territorio e il titolo necessario per realizzarlo. La presenza di una finalità energetica non neutralizza il carattere edilizio della struttura portante.

Il pregiudizio richiesto dalla legge: non basta perdere un impianto costoso

Anche laddove l’art. 34 fosse stato astrattamente applicabile, la domanda sarebbe stata comunque debole sotto il profilo della prova del pregiudizio. La norma non consente la fiscalizzazione ogni volta che la demolizione renda economicamente svantaggiosa la situazione del proprietario o comporti la necessità di smontare impianti costosi.

Il pregiudizio rilevante deve riguardare la parte dell’edificio eseguita legittimamente. La giurisprudenza lo collega alla compromissione materiale e strutturale della costruzione conforme: la demolizione della parte abusiva deve incidere sulla stabilità, integrità o concreta conservazione della porzione legittima dell’immobile.

Nel caso deciso, la perizia prodotta dalla proprietaria sosteneva essenzialmente che demolire la tettoia avrebbe pregiudicato l’impianto fotovoltaico sovrastante. Per il Consiglio di Stato, tale allegazione non era sufficiente. Il danno prospettato non riguardava la stabilità dell’edificio regolarmente costruito, ma un impianto collocato sulla stessa struttura abusiva. Inoltre, la perizia risultava formulata in termini sintetici e, secondo quanto emerge dalla decisione, priva di asseverazione.

La semplice difficoltà tecnica, l’aumento dei costi o la perdita temporanea della produzione energetica non costituiscono, quindi, il pregiudizio qualificato richiesto dalla legge. Diversamente, qualsiasi proprietario potrebbe sottrarre un abuso alla demolizione installandovi sopra un impianto economicamente rilevante.

Il fotovoltaico non è una parte conforme dell’edificio

Il passaggio più rilevante della sentenza riguarda la qualificazione dell’impianto fotovoltaico. Il Consiglio di Stato afferma che un impianto fotovoltaico posto sul tetto di un fabbricato non è una porzione dell’edificio che possa essere considerata “parte eseguita in conformità” ai fini dell’art. 34. Esso è un impianto posto al servizio dell’edificio, non una componente strutturale della costruzione.

Questa qualificazione produce conseguenze decisive. Il pannello fotovoltaico non condiziona, di per sé, la stabilità del fabbricato sottostante; non integra una porzione legittima dell’opera edilizia che la demolizione non potrebbe danneggiare; soprattutto, è tecnicamente smontabile e ricollocabile.

La Corte osserva che l’impianto non deve essere “demolito” insieme alla tettoia: può essere rimosso, conservato e successivamente reinstallato su una superficie idonea e legittima. Nel caso concreto era stata prospettata la possibilità di ricollocare i pannelli direttamente sul lastrico solare, dopo la rimozione della tettoia abusiva. In tal modo, l’obiettivo energetico poteva essere preservato senza sacrificare l’esigenza pubblica di ripristinare la legalità edilizia.

Un impianto legittimo non sana la struttura abusiva che lo sostiene

La pronuncia chiarisce inoltre che occorre distinguere il regime autorizzatorio dell’impianto energetico da quello del manufatto edilizio su cui esso viene collocato. L’installazione di pannelli solari può essere soggetta a regimi semplificati, attività libera o procedura abilitativa semplificata, oggi disciplinati nel quadro del d.lgs. n. 190/2024. Questo, tuttavia, non significa che la struttura portante abusiva diventi legittima.

Un pannello fotovoltaico può essere installato legittimamente su un tetto regolare, su una copertura assentita o su altra superficie conforme. Ma se viene collocato sopra una tettoia costruita senza titolo, l’eventuale regolarità dell’impianto non si comunica alla tettoia. L’impianto e la struttura edilizia rimangono giuridicamente distinti.

Accogliere la tesi opposta comporterebbe un esito paradossale: chi realizza una tettoia o un volume abusivo potrebbe sottrarlo alla demolizione installandovi successivamente pannelli solari, magari mediante una procedura semplificata. Il Consiglio di Stato rifiuta espressamente questa prospettiva, perché convertirebbe l’incentivo alle energie rinnovabili in uno strumento di protezione degli abusi edilizi.

Energie rinnovabili e legalità urbanistica: interessi complementari, non antagonisti

La promozione delle fonti rinnovabili è certamente un interesse pubblico primario, coerente con gli obiettivi nazionali ed europei di decarbonizzazione. Tuttavia, tale interesse non opera in un vuoto normativo e non attribuisce al privato un diritto generalizzato a mantenere opere edilizie abusive.

La transizione energetica deve realizzarsi su immobili legittimi o attraverso interventi assentiti secondo le procedure previste. Non esiste un principio secondo cui l’utilità ambientale dell’opera prevalga automaticamente sulla disciplina urbanistico-edilizia. La presenza di pannelli solari può rendere l’intervento meritevole sotto il profilo energetico, ma non elimina l’obbligo di rispettare i titoli edilizi necessari per realizzare tettoie, volumi, chiusure perimetrali o sopraelevazioni.

Il Consiglio di Stato chiarisce così che tutela dell’ambiente e legalità edilizia non sono interessi contrapposti. Al contrario, l’utilizzo corretto delle rinnovabili richiede che gli impianti vengano collocati su strutture legittime e non diventino lo schermo dietro cui conservare trasformazioni abusive del territorio.

La normativa regionale sul risparmio energetico non deroga al Testo unico dell’edilizia

La proprietaria aveva invocato anche la normativa della Regione Puglia in materia di abitare sostenibile e risparmio energetico, sostenendo che la rimozione della tettoia e dell’impianto avrebbe prodotto conseguenze negative in termini di coibentazione del lastrico solare e riduzione dei consumi.

Anche questa argomentazione è stata respinta. Secondo il Consiglio di Stato, la legislazione regionale volta a promuovere la sostenibilità ambientale non determina, per ciò solo, una deroga alle disposizioni nazionali del Testo unico dell’edilizia in materia di abusi e demolizione.

La disciplina incentivante non può essere letta come autorizzazione implicita a mantenere strutture realizzate senza titolo. In assenza di una specifica e legittima deroga, resta applicabile il regime repressivo nazionale. La struttura abusiva deve essere rimossa; l’impianto fotovoltaico potrà essere ricollocato in modo conforme alla legge.

La fiscalizzazione non è una sanatoria e non può diventare un condono mascherato

Il termine “fiscalizzazione” può indurre in errore. Esso lascia intendere che pagando una somma l’opera venga automaticamente regolarizzata, come se la violazione edilizia fosse acquistabile a posteriori. Non è questa la funzione originaria dell’art. 34.

La sanzione pecuniaria sostitutiva nasce per risolvere situazioni eccezionali nelle quali la demolizione di una porzione difforme, pur dovuta in astratto, arrecherebbe un danno non tollerabile alla parte costruita legittimamente. La ratio non è salvare l’abuso per convenienza del proprietario, ma evitare un pregiudizio strutturale sproporzionato alla parte conforme.

Il Consiglio di Stato richiama espressamente il rischio di trasformare l’istituto in un “condono mascherato” qualora si ritenessero sufficienti la perdita di funzionalità del manufatto, la notevole spesa della demolizione o la presenza di impianti costosi. Se l’installazione di un fotovoltaico bastasse a impedire la rimozione della tettoia, l’abuso potrebbe essere consolidato mediante un successivo investimento tecnico, invertendo completamente la logica del sistema repressivo.

Va aggiunta una precisazione aggiornata dopo il decreto “Salva Casa”. Il vigente art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001 attribuisce rilievo, ai fini della determinazione dello stato legittimo dell’immobile, anche al pagamento delle sanzioni previste dagli artt. 33 e 34. Questa novità rende più complesso il tema degli effetti successivi della fiscalizzazione. Essa, però, non amplia i presupposti per ottenerla: il privato deve comunque rientrare nella fattispecie legale applicabile. Una tettoia integralmente priva di titolo non diventa fiscalizzabile ex art. 34 soltanto perché sulla sua copertura è stato installato un impianto fotovoltaico.

La demolizione come misura ripristinatoria e non punitiva

L’ordine di demolizione dell’opera abusiva non ha natura meramente afflittiva. Non serve semplicemente a punire chi ha costruito senza titolo, ma mira a ripristinare l’assetto urbanistico-edilizio violato. Proprio per questo, in presenza di un manufatto privo di titolo, l’amministrazione esercita un potere sostanzialmente vincolato: accertato l’abuso, deve ordinare la rimozione dell’opera, salvo che ricorrano specifici istituti di sanatoria o sostituzione previsti dalla legge.

La presenza del fotovoltaico non modifica tale natura. Il Comune non deve comparare in astratto il vantaggio energetico derivante dai pannelli con l’interesse alla demolizione della tettoia. Se l’impianto può essere smontato e ricollocato, l’interesse alla produzione energetica resta tutelabile senza conservare l’opera illecita.

In questa prospettiva, il proprietario non può invocare un affidamento qualificato fondato sul fatto di avere investito nell’impianto durante il contenzioso o dopo la realizzazione dell’abuso. Chi installa apparecchiature su una struttura già contestata o destinataria di demolizione assume il rischio che tale struttura debba essere rimossa.

La chiusura della tettoia e la qualificazione come nuovo organismo edilizio

Il caso giudicato evidenzia anche un altro profilo di particolare rilievo: la trasformazione di una tettoia aperta in un vano chiuso mediante pannelli, infissi o vetrate. In edilizia, la qualificazione dell’opera non dipende soltanto dai materiali utilizzati o dalla dichiarata amovibilità degli elementi, ma dall’effetto complessivo prodotto sul territorio e sull’organismo edilizio.

La chiusura perimetrale di una tettoia può determinare la creazione di un nuovo volume o di un ambiente stabilmente utilizzabile, con conseguente necessità di un titolo edilizio adeguato. Nel caso deciso, il TAR aveva rilevato la realizzazione di un manufatto nuovo di circa 96 metri quadrati; il Consiglio di Stato ha ritenuto comunque decisivo che, anche considerando soltanto la tettoia originaria, la costruzione fosse stata realizzata in assenza di qualsiasi titolo.

Non era quindi sufficiente invocare la disciplina delle vetrate panoramiche amovibili o la natura tecnica della copertura fotovoltaica. Quando l’intervento complessivo realizza una trasformazione edilizia autonoma, la sua legittimità deve essere valutata in base alla consistenza effettiva dell’opera.

Cosa deve provare il proprietario che invoca la sanzione sostitutiva

Il proprietario che intenda evitare la demolizione mediante fiscalizzazione non può limitarsi ad affermare che la rimozione sarebbe difficile, costosa o dannosa per gli impianti installati. Deve anzitutto dimostrare che l’opera rientra esattamente nella fattispecie normativa invocata: nel caso dell’art. 34, occorre una difformità parziale rispetto a un titolo originario.

In secondo luogo, deve produrre una prova tecnica rigorosa del fatto che la demolizione della parte difforme arrecherebbe un concreto pregiudizio alla porzione eseguita legittimamente. Tale prova deve riguardare stabilità, integrità strutturale o conservazione materiale dell’edificio conforme, non la mera perdita di utilità economiche, il costo dello smontaggio o il temporaneo sacrificio della produzione energetica.

Una perizia generica, non asseverata o limitata ad affermare che i pannelli subirebbero un pregiudizio non è sufficiente. Il tecnico deve dimostrare con analisi strutturale puntuale l’impossibilità di separare la parte abusiva da quella legittima senza compromettere quest’ultima.

Gli effetti pratici per proprietari, condomìni e amministrazioni

La decisione incide direttamente sulle strategie dei proprietari che intendano installare impianti fotovoltaici su terrazzi, lastrici solari, pergole o tettoie. Prima di collocare i pannelli è indispensabile verificare la legittimità edilizia della struttura di supporto. Un impianto autorizzato o soggetto a regime semplificato non protegge la copertura abusiva sulla quale viene montato.

La pronuncia rileva anche nei rapporti condominiali. Nel caso esaminato, la tettoia era collocata su un lastrico solare condominiale del quale la parte si dichiarava comodataria. Ciò mostra che, oltre al titolo edilizio, possono assumere rilievo la titolarità del lastrico, i diritti sulle parti comuni, l’eventuale consenso del condominio e la compatibilità dell’opera con la disciplina civilistica. Un intervento può quindi risultare problematico sia sul piano urbanistico sia sul piano condominiale.

Per i Comuni, la sentenza conferma l’obbligo di non accogliere richieste di fiscalizzazione costruite su elementi estranei ai presupposti legislativi. La finalità ambientale dell’impianto non esime l’amministrazione dal reprimere la struttura abusiva e non consente di derogare alla disciplina nazionale senza una base normativa espressa.

Demolizione, sanatoria e fiscalizzazione: strumenti da non confondere

È infine indispensabile distinguere tre istituti spesso impropriamente sovrapposti. La demolizione è la misura ripristinatoria ordinaria diretta a eliminare l’opera illegittima. La sanatoria, oggi disciplinata in particolare dagli artt. 36 e 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 nelle rispettive fattispecie, presuppone la possibilità di ottenere un titolo postumo alle condizioni stabilite dalla legge. La fiscalizzazione è invece la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria in specifici casi nei quali la rimozione non possa essere attuata senza ledere la parte conforme.

Chi ha realizzato una tettoia priva di titolo non può scegliere liberamente il rimedio più conveniente. Deve verificare, con l’assistenza tecnica e giuridica necessaria, se l’opera sia sanabile secondo la disciplina vigente; se non lo è e non ricorrono i presupposti specifici di una fiscalizzazione, la demolizione resta inevitabile. L’installazione successiva di pannelli fotovoltaici non crea una quarta via di salvezza.

Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato n. 3128 del 21 aprile 2026 afferma un principio di particolare rigore: l’impianto fotovoltaico installato sopra una tettoia abusiva non impedisce la demolizione della struttura e non consente di ottenere la fiscalizzazione dell’abuso ex art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, quando il manufatto sia stato realizzato integralmente senza titolo edilizio.

La ragione è duplice. Da un lato, l’art. 34 riguarda le sole opere eseguite in parziale difformità da un titolo esistente e non può essere utilizzato per salvare costruzioni sine titulo. Dall’altro lato, un impianto fotovoltaico non costituisce una parte legittima e strutturale dell’edificio da proteggere: è un impianto di servizio, smontabile e ricollocabile su una superficie conforme.

La promozione delle energie rinnovabili non legittima dunque gli abusi edilizi. Il proprietario può certamente produrre energia solare, ma deve farlo su strutture regolari. La sostenibilità ambientale non è un lasciapassare per conservare opere abusive e la fiscalizzazione non può essere deformata sino a diventare un condono acquistabile mediante l’installazione di pannelli.